摘 要:中國是全球產業鏈最為完整的制造業大國，能源消費總量已多年持續位居世界之首。近年來，中國能源效率和管理水平取得了很大的進步，但單位國內生產總值能耗相對于發達國家和世界平均水平依然偏高，能源浪費問題長期沒有得到解決。在能源開采、運輸、加工、轉換、使用等環節，既有各種“顯性”能源損失與浪費現象，也有大量“隱性”能源浪費現象。為此，有必要從能源供給、加工轉換、標準評估、法制建設、科普宣傳和技術創新等方面綜合發力，遏制能源浪費現象，提高能源效率，保障能源綜合安全。

關鍵詞: 能源浪費 能源效率 監管機制 制度建設 能源安全

【中圖分類號】F206 【文獻標識碼】A

能源安全是國家安全的重要組成部分。2021年10月21日，習近平總書記在調研考察勝利油田時指出：“中國作為制造業大國，要發展實體經濟，能源的飯碗必須端在自己手里。”能源消費對于經濟增長的影響非常顯著，中國能源消費總量已連續12年居世界第一位，2021年中國經濟總量占世界比重超過18%，能源消費總量達到52.4億噸標準煤，占世界總量的26%以上。與此同時也要看到，由于產業結構偏重、投資占比偏高，我國單位國內生產總值能耗約為經濟合作與發展組織（OECD）國家的3倍、世界平均水平的1.5倍。能源浪費是單位能耗過高的重要原因，面對地緣政治沖突加劇，石油、天然氣等能源產品價格大幅上漲的局面，在能源生產和消費過程中堅決遏制能源浪費、充分保障國家能源安全尤為必要。

能源浪費的突出表現

能源浪費是指國民經濟生產與生活中由于政策、技術、管理、觀念及行為等問題導致的能源過多消費和產能過度建設。能源浪費主要包括能源產品浪費、能源產能浪費、能源資源浪費、能源管理低效四種類型，其中能源產品浪費最為嚴峻。在能源開采、運輸、加工、轉換、使用等環節，既有各種“顯性”能源損失與浪費現象，也有大量“隱性”能源浪費現象。

能源產品浪費。能源產品浪費主要指燃料和電力浪費。能源加工轉換環節的能源產品浪費是源自消費端的最大“顯性”浪費。作為全球擁有最完整制造業體系的工業大國，我國工業增長高度依賴資源和能源投入，工業產能過剩是能源產品浪費的主要原因。以鋼鐵行業為例，據測算，盡管2000—2020年噸鋼綜合能耗降低了39.4%[1]，但筆者近年來實地調研發現，鋼鐵行業產能過剩還在30—40%左右，因此，依然需要防范政策力度減弱或市場需求不足可能引發的產能過剩問題。按2020年噸鋼綜合能耗550千克標準煤水平，參照國家發改委的產能利用率80%為合理區間，鋼鐵行業的能源產品浪費約有0.88億噸*。水泥行業產能過剩問題也相當嚴重，2021年全國水泥行業平均產能利用率為74%，而且低效產能退出緩慢，先進產能比例偏低依然是行業整體性問題[2]。按2020年噸水泥綜合能耗92千克標準煤水平，參照國家發改委的產能利用率80%為合理區間，水泥行業的能源產品浪費約為0.13億噸**。此外，乙烯、合成氨、紙和紙板等主要高耗能產品的綜合能耗與國際先進水平分別存在27%、43%和90%的差距[3]，更高的相對投入也可視為能源產品浪費。工業基礎設施過早淘汰或退役也是能源產品浪費的重要原因。清華大學碳中和研究院組織編制的《全球能源基礎設施碳排放及鎖定效應（2021年）》研究報告指出，我國鋼鐵和水泥行業平均服役不滿15年的基礎設施分別超過50%和70%，在“雙碳”目標下提前淘汰或退役的規模預計會進一步加大。

能源產能浪費。能源產能浪費是指特定能源資源富集區在過于激進的政策推動下形成的能源供應能力浪費，突出問題是不合理的區域生產結構導致能源供應能力過剩。例如，新冠疫情發生以來，在拉動投資、刺激經濟并緩解供需失衡的政策驅動下，一大批煤電逆勢上馬。2020年新批煤電出現“井噴式”增長，4610萬千瓦地方煤電在“十四五”前搶閘沖鋒，較2019年同比增長了231.6%，占全球新增總量的79.5%[4]。再如，部分西部地區脫離地方消納能力或電網接入條件，過度強調新能源替換，加劇了棄水、棄風、棄光（“三棄”）問題。2022年1—4月，局部地區棄風棄光現象在“雙碳”工作推進新能源爆發式增長背景下再次重演，內蒙古西部地區棄風率達到11.8%，青海棄光率達到10.1%[5]。能源生產環節的產能浪費是供給端突出問題。

能源資源浪費。能源資源浪費主要是指能源開發過程中的礦石及其初級產品浪費，如煤炭、石油、天然氣等采選不足和（或）加工不足，以及運輸和轉換過程中的“跑、冒、漏”問題。防止能源資源浪費在加強產業集中與關聯布局、過程余熱回收、降低工藝電耗等方面仍有潛力可挖。近年來，我國能源資源開發過程的浪費現象得到了一定程度的遏制，但問題依然存在，同時，能源資源綜合利用水平取得了很大進步，但一哄而上、無序開發的局面尚未完全扭轉。中國自然資源經濟研究院發布的《全國礦產資源節約與綜合利用報告（2020）》顯示，2020年我國原油平均采收率不到40%，煤炭入選率不到75%，與國際先進水平相比仍存在較大差距。同時，目前還存在大量產能規模90萬噸以下的礦井，開采深度基本在800—1000米以上，存在大量安全隱患。更重要的是，這些礦井瀕臨枯竭，預計在2030—2035年才能全部退出，其退出過程或將造成大規模資產提前退役及資源浪費問題，應予以重視[6]。

能源管理浪費。隨著區域間經濟交流規模擴張和居民生活水平持續提升，我國在建筑、交通運輸和城市公共服務等非實體經濟領域的能源管理浪費現象凸顯。京滬廣深等特大城市中一些中高檔寫字樓過度追求高端化和常態化西裝辦公，強行設置18℃室溫，就是典型的“隱性”能源管理低效造成的浪費現象。許多企業、高校建筑內普遍存在照明、冷熱空調等設備全天候運轉的現象，導致建筑運營的能源浪費問題嚴重。本該“公鐵水”轉換的大規模能源、原材料產品運輸，由于過度追求“門到門”公路運輸服務，造成了能源浪費。城市公共服務領域的能源浪費現象也非常嚴重，各種亂建亂挖以及過度追求“亮化”形象的工程建設屢見不鮮，“短命樓”“短命路”被炸、被拆或返修現象時有見聞。

造成能源浪費的主要原因

能源產品浪費、能源產能浪費、能源資源浪費、能源管理浪費中無不交織著多種因素，既包括資源稟賦約束、技術條件限制等客觀因素，也存在管理政策失效和節能觀念淡薄等主觀因素。

以煤為主的能源資源稟賦特點是導致我國能耗偏高的主要因素。我國煤炭資源豐富，煤電是電力供應的基礎性能源。法國的核電技術世界一流，意大利、德國、日本、韓國等國的氣電在能源結構中占比較高，加拿大則以水電為主。從生產能源轉換效率來看，煤電往往低于氣電、水電或核電。也就是說，以煤為主的能源供給稟賦特征客觀上導致我國在能源結構轉換上落后于包括法國、意大利、德國、日本、韓國等在內的非煤為主的工業化發達國家。

能源開發與轉換過程管理低效是導致能源浪費的關鍵因素。我國能源生產與消費在客觀上存在時空“錯配”和技術裝備制約，加上“廠網分離”布局（電源點與長輸電網規劃和配置不協調），能源供需失調以及“三棄”問題較為嚴重。同時，省間壁壘又導致大部分跨區輸電工程利用率低下。展開來說，一些地方電力主管部門和相關企業為了保護本省經濟或企業利益，存在刻意抬高輸配電價或施加行政手段限制交易的行為。另外，重工業固定投入高、技術裝備繁多且專業性強，其產能過剩問題具有一定的頑固性，尤其在應對國際市場價格波動或沖擊時靈活性較差，可能出現產能過剩的累積效應，這些都將加劇能源浪費問題。

部分產業政策更新改革滯后是導致消費端能源浪費的重要因素。《能源節約法》自1998年實施以來取得了巨大的節能成就，政府相關部門工作成效顯著，但離預期目標還有很長的一段距離。當前，一些地方政府的產業管理和引導還不到位，規劃、立項、金融、財政、稅收、工商、海關、宣教等相關政策體系缺乏配合協調，變頻技術及其裝備、設施的推廣和應用受限，相關產業政策的推出和實施滯后。同時，過于細致的產業政策和過度激勵政策分散了政府的有限資源，降低了資源使用效率，加劇了區域間產業結構趨同，甚至導致政策失效、產能過剩[7]。

公共管理領域奢侈消費、節能意識淡薄等是造成“隱性”能源浪費的主觀因素。公共建筑用能量、用能強度近年來不斷攀升，據測算，2018年商業及公共建筑用能（不包括北方地區供暖用能）為3.32億噸標準煤[8]。現實中，一些政府部門和領導干部仍抱有“消費國家能源不心疼”的心理，社會層面的攀比消費、過度包裝和食物浪費等現象也較為嚴重，這些主觀因素都在一定程度上加劇了能源浪費問題。

有效遏制能源浪費的可行路徑

能源浪費是我國長期存在的突出問題，隨著我國進入新發展階段，人民生活水平的大幅提高還將帶動我國能源消費的持續增長，能源浪費問題也將更加突出。大力遏制能源浪費，千方百計提高能源效率是保障能源安全的基本途徑[9]。基于產品-產能-資源-管理的全產業鏈、全過程以及全要素節約是遏制能源浪費的綜合性系統解決路徑，同時加強能源技術創新也必不可少。為此建議：

科學管控龐大的高耗能原材料產業規模。我國已步入后工業化和城市化階段，大宗能源原材料產業邁入“平臺期”，產業和企業發展存在“路徑依賴”[10]，企業難以自主“去產能”，能源原材料產業和企業在更新改造中變相“做大”的風險較高。為此，相關部門要加強相互協調配合，從立項到環評各個環節，“抓大限小”，提升產業集中度，提高“產能置換”比例門檻，鼓勵各類資本參與，限制一般性能源原材料產品出口規模，構建能源原材料產業及產品產能信息發布常態化機制，開展能源浪費的全面清查與系統評價工作。同時，隨著“一帶一路”建設的推進和海外能源投資的增長，可能會出現未能處理好企業與當地社區關系而導致的工程項目擱淺和能源產能浪費現象。因此，要妥善處理中資企業與海外社區的關系問題，科學應對中外能源合作項目中的各種風險和挑戰，保障我國的能源安全。作為全產業鏈制造大國，我國能礦資源開采及其加工制造的現有能效水平仍有較大節能潛力和空間，要鼓勵多方參與，支持社會性及區域性節能降耗要素市場和平臺建設，構建多樣化多渠道的激勵與限制相結合的產業能效政策；加大對實體產業的技術投入力度，鼓勵科技創新和更新改造，利用高新技術手段遏制產能浪費。

加快建筑、交通和公共服務等領域節能改造。建筑領域節能改造的重點是規劃建設城鄉節能型建筑，推廣供暖制冷結合、集中式與分布式結合的綠色能源供應體系建設，規范和引導中高端商務建筑的能源消費制度和行為。交通運輸領域的節能改造任務主要是升級公共運輸工具和樞紐，完善多式聯運體系。公共服務領域節能改造則是要限制各級地方政府過度建設“形象化”和“亮化”工程，健全公共建筑及其能效的監測及管理機制，嚴控政府部門的能源浪費。

完善全產業鏈節能標準與評估監測體系。我國在標準化體系建設方面成果豐碩，能源消費和能效提升標準化體系和管理框架已基本形成。未來需要加快完善與時俱進的動態監測評估體系。在能源資源開發利用與轉換領域，建立更靈活并有約束力的能效標準體系和監管機制。在能源產品消費領域，進一步完善分產業的能源產品消費與節能標準體系。

加強能源浪費管控的法制建設。隨著能源技術及管理的快速進步，有關部門對能源資源開發利用規律及其技術邊界的認識不斷加深和擴展，但如果相關管控制度及相關標準無法做到及時更新，能源浪費現象就不能根除，這也是能源政策失效產生回彈效應的重要原因。我國已建立了一些緩解能源浪費的法律法規，如《節約能源法》《可再生能源法》《能源效率標識管理辦法》《反食品浪費法》等。今后需要從能源的資源與技術邊界出發，加強管控制度建設，突出反對能源浪費在各種法律法規之中的重要地位[11]。同時，需要密切關注能源資源與技術邊界的科技創新，完善周期性更新機制，定期更新相關法律法規的主要技術標準，并針對不同能源領域設立不同時效的監查要求。此外，還要加強節能、節水、節地、節材、節支等綜合考核，形成規范化、制度化和法治化的系統管控架構。

常抓全民節能科普宣傳與引導。倡導全社會科學用能，樹立良好的節能意識與行為，是遏制能源浪費和實現能源可持續發展的關鍵驅動因素，也是生態文明建設的重要內容。要做到這一點，必須充分發揮科技社團和科普媒體的作用，加強能源浪費及其負面影響的宣傳教育，提高全民節約能源、合理用能和能源安全意識，鼓勵民眾正確履行節能責任與義務，引導理性能源消費行為。

加快能源技術創新并助力和推進能源革命。2014年6月，習近平總書記在中央財經領導小組第六次會議上創造性地提出“四個革命、一個合作”能源安全新戰略，其核心內容是開源節流并重、節能減排并舉，聚焦點是能源技術革命。之后發布了一系列能源革命行動計劃，這些行動計劃涉及大規模和長周期的人力組織和公共財力的創新項目投入，為規避或減緩投入風險，需要加強預期成果和階段性成果的科學評估。在評估中應堅持技術適宜性、經濟可行性、產業關聯性、安全可控性等“四性”評價原則，建立健全國家重大能源革命技術創新項目評價體系。技術適宜性要求標定的能源對象在基礎理論、研發技術、研發裝備、工藝路線等方面符合適用性標準；經濟可行性要求在可預期的時限內，確保相關成果進入中試階段，形成較好的試驗示范效應，并逐步實現盈虧平衡，獲得預期經濟收益；產業關聯性是指面向產業鏈發展目標，強化推廣應用效應，引導更多相關產業的成長和發展；安全可控性是指從研發到產業化的整個生命周期內，實現資源開發安全、加工轉換過程安全、消費使用安全、生態環境安全以及地緣政治安全等多尺度多要素關聯的能源綜合安全目標。

【本文作者 沈鐳 中國科學院地理科學與資源研究所研究員、中國科學院大學教授；鐘帥 中國科學院地理科學與資源研究所副研究員。本文系中國科學院戰略性先導科技專項（A類）子課題“我國水土、能礦資源分布與格局演變評估”（任務編號：XDA19040102）和國家自然科學基金面上項目“水-能源-產業關聯視角下呼包鄂榆城市群低碳轉型路徑及政策優化研究”（課題號：42071281）的階段性成果；中國科學院地理科學與資源研究所研究員趙建安對本文亦有重要貢獻】

注釋

[1]冶金工業規劃研究院：《充分發揮節能提效對鋼鐵行業低碳轉型的促進作用》，新浪財經，http://finance.sina.com.cn/money/future/indu/2022-06-15/doc-imizirau8535307.shtml，2022年6月15日更新。

[2]陳柏林：《2021年中國水泥經濟運行及2022年展望》，《中國水泥》， 2022年第3期，第10—13頁。

[3]黎友煥、壽松濤：《當前我國科技創新支撐“雙碳”目標存在問題及路徑研究》，《科技與金融》，2022年第5期，第15—24頁。

[4]《構建低碳新型電力系統：2020年煤電核準熱潮不可在“十四五”期間重演》，中國能源網， https://www.china5e.com/news/news-1111971-1.html，2021年3月29日更新。

[5]王璐、王銘禹：《棄風棄光局地抬頭 新能源堵點待通》，《經濟參考報》，2022年6月6日，第7版。

[6]北京大學能源研究院：《中國典型省份煤電轉型優化潛力研究》，自然資源保護協會官網， http://www.nrdc.cn/Public/uploads/2022-02-25/621846298fef6.pdf，2021年12月28日更新。

[7]任繼球：《從外循環到雙循環：我國產業政策轉型的基本邏輯與方向》，《經濟學家》，2022年第1期，第77—85頁。

[8]胡姍、張洋、燕達等：《中國建筑領域能耗與碳排放的界定與核算》，《建筑科學》，2020年第S2期，第288—297頁。

[9]沈鐳、劉立濤、王禮茂等：《2050年中國能源消費的情景預測》，《自然資源學報》，2015年第3期，第361—373頁。

[10]沈鐳、劉立濤、 張艷：《區域能源安全復雜性的理論分析框架與實證研究》，《中國能源》， 2010年第11期，第30—36頁。

[11]沈鐳：《守住自然生態安全邊界》，《中國自然資源報》， 2021年4月21日, 第790期, http://share.591adb.com/sharearticle/article/article_id/3668465/app_key/4d4a51c4445c24e032a09c163a2e4f6d。

責編：羅 婷 ／美編：石 玉