摘 要:2008年全球金融危機以后，伴隨中美貿易摩擦、新冠疫情大流行、烏克蘭危機，二戰后形成的整個國際體系發生重大變化，世界百年未有之大變局加速演進，國際經濟體系更是首當其沖，格局巨變。而作為國際經濟體系核心的國際經濟治理體系，則是變化最劇烈、矛盾最突出、前景最模糊的領域，未來發展方向存在較大不確定性。推動世界經濟全球化進程繼續走向深入，促進世界經濟增長，讓全世界人民共享經濟發展成果，與時俱進地構建起新的、適合于21世紀需要的全球經濟治理體系乃重中之重。作為全球第二大經濟體，我國對全球經濟發展具有重大影響力，也負有重大責任，理應在全球經濟治理體系變革中做出重要貢獻。

關鍵詞:全球經濟治理體系 國際貨幣基金組織 世界貿易組織

【中圖分類號】F11 【文獻標識碼】A

全球經濟治理體系對世界經濟發展與經濟全球化進程具有重要影響

所謂全球經濟治理體系，簡而言之就是在經濟全球化時代國際經濟交往與經濟聯系日益復雜條件下，“針對國際貿易、國際投資、國際金融等跨境經濟活動而形成的由價值觀、國際規則和國際組織構成的治理系統”[1]。當代全球經濟治理體系的基本結構形成于第二次世界大戰后初期。由于當時全球經濟形勢與格局的特點是美國一家獨大，以蘇聯為首的社會主義陣營走上了與西方分道揚鑣的不同發展道路，廣大殖民地國家則尚未獨立或者剛剛獨立，因此，當時的國際經濟治理體系主要在西方國家范圍內發揮作用，凸顯了美國等西方國家的意志和價值，治理體系的目標、組織機構的設置、貿易投資規則的制定、決策權力的分配，主要以維護美國等西方國家的利益為準繩。譬如，作為戰后全球經濟治理體系兩大核心的國際貨幣金融體系和全球多邊貿易體系，便充分體現了西方發達國家的意志和利益。在貨幣金融體系方面，美元取代英鎊成為國際貨幣體系的中心，美元等同于黃金，凌駕于各國貨幣之上。當時成立的國際貨幣基金組織（IMF）和世界銀行兩大國際金融機構，在規則、職能、決策權（份額與投票權）等方面，都掌握在發達國家手中，美國代表出任世界銀行行長、歐洲人推舉國際貨幣基金組織總裁，成為不成文的規定。在多邊貿易體系方面，關稅和貿易總協定（GATT）在領導人遴選、貿易談判的組織、議題設定方面，都由主要歐美國家包辦。關稅和貿易總協定于1995年升級成為世界貿易組織（WTO），將服務貿易、知識產權、爭端解決等納入世貿組織的主要議題和規制領域，也主要是發達國家的意志和利益的體現。至于后來成立的西方七國集團（G7）成為制定和協調全球經濟政策的主要平臺，則進一步強化了少數幾個發達經濟體對全球經濟的控制權和影響力。

應該承認，二戰后建立的全球經濟治理體系，對于戰后世界經濟的發展以及全世界人民的經濟福利提高，客觀上還是起到了重要的積極作用的。布雷頓森林體系的建立，很大程度上解決了二戰前國際貨幣體系混亂、動蕩和小集團化的問題，固定匯率制的確立以及國際貨幣基金組織對金融穩定的調節、世界銀行對欠發達經濟體的發展援助，都有助于經濟穩定和發展。關稅和貿易總協定（GATT）組織的八輪全球性多邊貿易談判，則大大降低了世界各國的關稅水平，減少了非關稅壁壘，促進了自由貿易的發展。在戰后世界經濟格局與治理體系下，多輪國際產業大轉移客觀上促進了發展中國家和新興經濟體的工業化，如亞洲四小龍、四小虎，拉美的新興工業化國家。也正因為如此，隨著20世紀80年代以后中國改革開放不斷深入，以及原蘇聯東歐國家集團的市場化演變，越來越多的國家融入世界經濟全球化體系，全球經濟治理體系成為覆蓋全球絕大多數國家和地區的機制，真正具有了全球經濟治理體系的性質。總體上，20世紀六七十年代世界經濟發展“黃金時代”的出現、20世紀90年代和21世紀初經濟全球化的高度發展與世界經濟繁榮，都體現了世界經濟全球化結構和全球經濟治理體系的重要作用與巨大影響。

然而，同樣必須看到，曾經對世界經濟發展起到過積極作用的全球經濟治理體系，到了20世紀八九十年代以后，其矛盾和弊端開始逐漸顯現。特別是進入21世紀以后，全球經濟格局與力量對比，由于新興經濟體的崛起和美國的相對衰落而根本改變，國際經濟治理體系理當順應這種改變及時進行改革、更新。然而，以美國為代表的少數發達經濟體為了維護自身的既得利益，竭力維護既有的治理體系和權力結構，拒絕做出根本改變。譬如，在美國經濟實力已經大大衰落的時候仍然竭力維持美元一家獨大的國際貨幣體系，反對國際貨幣體系多元化，拒絕對國際貨幣基金組織和世界銀行做出重大改革；在中國等新興經濟體已經成為世界經濟主要增長來源、對世界經濟發展舉足輕重的時候，依然拒絕對國際經濟治理體系做出更民主、更平等、更具包容性的改革，反而不斷強化七國集團的小圈子和影響力；在中國提出的共建“一帶一路”倡議得到世界大多數國家積極響應的情況下拒絕接受“一帶一路”合作機制，并且組織小集團，挑起對抗；在WTO改革中堅持己見，拒絕接受中、印等發展中國家的理念，排斥不同經濟體制，挑動WTO爭端解決機制對立，使WTO近乎半癱瘓，如此等等。上述矛盾和對立，使全球經濟治理體系功能日漸失靈，治理失效，也將世界經濟拖入長期低迷甚至蕭條之中。

既有全球經濟治理體系迫切需要進行重大改革

如前所述，全球經濟治理體系的矛盾是逐漸積累形成、暴露出來的。到21世紀初，這種矛盾已經非常尖銳，威脅到全球經濟政策的制定與協調，威脅到全球經濟的穩定運行，致使世界經濟危機頻發、動蕩不斷，最終導致了2008年全球金融危機的爆發，使世界經濟遭受重大打擊。

全球經濟治理體系所規制和調節的領域主要是國際貿易、國際投資、國際金融等跨境經濟活動，因而矛盾的表現也主要集中在全球貨幣金融與國際貿易投資方面。

在貨幣金融方面，全球經濟治理體系的矛盾主要表現為貨幣金融體系中權力、責任與利益失衡。盡管1976年以后布雷頓森林體系已經解體，但美元一家獨大的格局依舊，美聯儲仍然在相當程度上充當著世界中央銀行角色，權力格局基本未變。不僅如此，布雷頓森林體系解體后，由于美國不再負有維護固定匯率和美元黃金官價的責任，美國貨幣政策不再受固定匯率機制的約束后，美國貨幣當局開始為所欲為。在美元依然是世界最主要國際貨幣、美聯儲仍然具有全球貨幣供應者身份的情況下，其完全不顧自身的國際責任，僅僅根據美國自身經濟的需要和利益決定貨幣政策，造成隨機性、突發性的美元泛濫和美元短缺，成為世界經濟發展和各國金融穩定的巨大隱患，而美國則既享有鑄幣稅利益，又享有在外國資產升值或貶值時不時“割韭菜”的好處。20世紀末以來一再發生的局部性或全局性貨幣金融危機，當前美元高利率造成的美元從新興經濟體大規模流出進而各國貨幣貶值、資產縮水、貨幣政策失去自主性，等等，都是國際貨幣金融領域治理體系失衡的集中表現。所以，當今國際貨幣金融體系下美元一家獨大充當國際貨幣，而又缺乏對美元和美國貨幣政策的國際約束，是全球經濟治理體系的重大缺陷之一。現有的國際金融治理機構，無論是國際貨幣基金組織、世界銀行，還是二十國集團，都對此無能為力。

在貿易投資方面，全球經濟治理體系的矛盾主要表現為，以世界貿易組織（WTO）為代表的全球多邊貿易治理體系存在結構性缺陷，運轉失靈，未能有效承擔新形勢下促進貿易發展和貿易投資自由化的責任。在當前世界經濟全球化受挫，孤立主義、保護主義和小圈子盛行的時候，更加需要WTO起到引領經濟全球化、貿易投資自由化的作用。然而，由于WTO自身的制度設計和治理機制不完善，致使少數國家甚至個別國家就可以阻止其運作，癱瘓其功能，使得國際貿易投資治理機制成為全球經濟治理體系中最薄弱的短板。譬如，WTO的三大主要功能（建立規則、組織談判、爭端解決），由于各國紛爭不斷，都處于停滯半停滯狀態：由于主要經濟體之間分歧明顯，未來全球貿易投資規則無法達成一致甚至走向分裂；多哈回合談判歷經多年無果而終，新的多邊談判困難重重；爭端解決機制由于美國一國反對而陷于癱瘓，連WTO法官都選不出來，WTO總干事的遴選也歷經周折。至于WTO改革，雖然各方都認為迫切需要改革，但對改革原則和方向的看法相去甚遠，短期內仍將是無休止的爭論。

全球經濟治理體系之所以在20世紀末21世紀初顯現出治理結構失靈、矛盾不斷激化的狀況，源于21世紀初全球經濟版圖與世界經濟格局的重大改變，而治理體系未能充分反映出這種變化，權力結構與力量對比失衡。隨著中國、印度、俄羅斯、巴西等新興市場國家的經濟發展，發展中國家與新興經濟體在全球經濟版圖中的地位顯著上升。2010年，中國超越日本成為世界第二大經濟體，連續多年來對世界經濟增長的貢獻超過30%。目前中、印、俄、巴、南非等金磚五國的GDP之和占世界的比重，按購買力平價計算已經達到全球的31.5%，超過了G7的30.7%。然而，雖然廣大發展中國家和新興經濟體在世界經濟的地位與作用早已今非昔比，但二戰后初期形成的全球經濟治理體系大局未變，主要國際經濟治理機構和規則制定仍然控制在少數發達國家手中，體現的主要是發達經濟體的價值觀和利益，G7仍然對全球經濟政策制定具有舉足輕重的影響（如烏克蘭危機爆發后G7是對俄經濟制裁的主要發起者）。國際貨幣基金組織和世界銀行仍然控制在主要發達國家手中，美國一國仍然擁有兩機構重大決策的一票否決權。與此同時，仍然缺乏體現“全球南方”意志和利益的國際經濟治理機構與平臺，廣大發展中國家和新興經濟體要求更民主地參與全球經濟政策制定、平等分享權力、獲得發展機會仍然任重道遠。

全球經濟治理體系之所以在不斷變化的世界經濟面前反應遲鈍，形成治理體系改革的滯后與失衡，更深刻的原因在于全球經濟治理體系的理念、原則與價值觀的矛盾。以美國為首的少數西方國家基于自身的文化、傳統與價值觀，將西方文明與交往方式中的個人主義、利己主義、競爭優先，以及實力至上、零和博弈等理念和原則作為構建與改革全球經濟治理體系的基礎。他們以世界中心、高人一等而非各國平等、共同參與的眼光，看待全球經濟治理改革；以封閉半封閉的排他性小圈子和價值觀同盟而非求同存異開放共享的命運共同體，建構全球經濟治理體系；以對抗競爭、零和博弈而非合作共贏，作為處理國際經濟治理矛盾的主要手段；以優勝劣汰、非此即彼而非兼容并包、美美與共，看待不同經濟制度與治理理念；以追求絕對化的自身利益而非利益共享，作為全球經濟治理體系的目標。這種源于西方文明的全球經濟治理的理念與原則，在全球經濟力量對比傾向于西方的時候成為壓倒性原則和“普世價值”，而當全球經濟力量對比發生有利于發展中國家和新興經濟體的巨大變化以后，全球經濟治理中理念與原則的矛盾便凸顯出來。也正是因為這種理念和原則上的分歧對立，任何根本性改革措施都無法實施，全球經濟矛盾不斷累積，出現分裂、分流的風險，爆發貿易戰、“脫鉤斷鏈”等嚴重損害世界經濟發展的現象。如果按照目前這種互不妥協的趨勢滑下去，世界經濟和全球經濟治理體系的矛盾會進一步激化。全球經濟治理改革的迫切性，可見一斑。

全球經濟治理體系變革的兩種趨勢與兩個方向

如同人類不會從鐵器時代再回到石器時代一樣，無論逆全球化和反全球化浪潮如何來勢洶洶，終究是經濟全球化大潮中的短暫支流，世界經濟全球化仍將是未來發展的大趨勢。由此，全球經濟治理體系就仍將是保障經濟全球化和世界經濟發展的重要支柱，構建符合當今時代特點和世界經濟發展需要的全球經濟治理體系迫在眉睫。

然而，全球經濟治理體系的構建與改革不是憑空產生的。如同二戰后美國主導的全球經濟治理體系是當時世界經濟力量對比與多重博弈的結果一樣，今天全球經濟治理體系也必定是在世界經濟多種力量、不同利益、不同價值與理念之間的博弈、競爭與妥協中形成的。

當前的世界經濟形勢與格局是，以美國為代表的西方國家處于長期衰落過程之中，其在世界經濟總量中的占比、其對世界經濟的影響力與號召力都趨于下降。然而，就絕對規模而言，美國仍然是世界第一大經濟體，主要發達經濟體也仍居世界前列，在科技創新、產業發展、經濟治理與宏觀調控方面仍具有一定優勢。以中國、印度等為代表的新興經濟體處于快速發展之中，與發達經濟體在各方面的差距不斷縮小。特別是中國的經濟模式、中國經濟發展的經驗、中國對于全球經濟治理的理念，對廣大發展中國家具有越來越大的吸引力和影響力，得到越來越多國家的認同。在世界百年未有之大變局加速演進、國際力量對比深刻變化但發達經濟體仍具有優勢的情況下，在不同國家對于世界經濟未來發展的理念與價值觀存在巨大差異的情況下，構建與改革全球經濟治理體系的博弈和競爭必定是空前激烈的。有可能經過博弈與討價還價最終建立起覆蓋全球的國際經濟治理體系，為世界經濟未來發展創造出較為穩定和有利的基礎；也有可能經過激烈博弈達不成一致，在相當長時間內無法形成全球統一的治理體系和經濟結構框架，全球經濟在相當長時間內出現兩個體系、兩種治理結構并存的狀態，甚至進一步分裂為多個小圈子的碎片化結構。這兩種方向都存在現實的可能性，而不同情況對于世界經濟發展的影響將完全不同。

中國歷來主張維護經濟全球化大局，主張貿易投資自由化，主張開放合作、普惠互利。雖然現有經濟全球化結構和治理體系是美國和主要西方國家主導建立的，有諸多不合理與過時之處，但我國仍主張維持這一體系基本穩定，同時對這一體系適時進行重要的改革與完善。2016年9月3日，習近平主席在二十國集團工商峰會開幕式上，提出中國對于全球經濟治理體系改革的基本主張：全球經濟治理應該以平等為基礎，以開放為導向，以合作為動力，以共享為目標。這就是全球經濟治理改革的中國理念、中國方案。具體而言，以平等為基礎，意味著在國際貨幣基金組織和世界銀行等主要全球經濟治理機構中必須實現機會平等，份額與投票權必須反映出各國的經濟力量和對世界經濟的貢獻，而不能有任何國家享有特殊權力（如一票否決權等）。以開放為導向，意味著全球經濟治理體系必須是開放的：一方面治理體系要彈性、包容、具有對變化的適應性，包容不同經濟發展水平、不同社會文化傳統的國家加入全球經濟治理之中，容納不同的經濟治理理念與原則，容納在現有治理機構之外更多新的治理機構與合作平臺；另一方面則要起到引領和保證各國經濟走向更加開放、建立開放的世界經濟的作用。以合作為動力，要求整個全球經濟治理體系必須能夠促進各國之間的良性合作而不是惡性競爭，在治理體系內部，包括各個機構之間以及各機構內部的機構設置、人員遴選等都應進行改革，以合作所產生的合作利潤作為治理體系發展的動力。以共享為目標，更是要求治理體系的權力和利益必須共享，責任和風險共擔，全球經濟治理的成果必須各國共享，促進世界各國共同繁榮，助力構建人類命運共同體。

我國所提出的全球經濟治理體系改革原則是實事求是的，切中現有治理體系之弊，有助于解決當前全球經濟治理體系存在的矛盾與問題，也與許多國家的主張相同或相近，得到了許多國家特別是新興經濟體和發展中國家的廣泛支持。我們認為，未來是存在以此為基礎對全球經濟治理體系進行改革的可能性的。因為，在全球經濟和治理體系改革博弈中，隨著新興經濟體在世界經濟中的力量不斷增強，隨著中、印、東盟等國家和地區在全球產業鏈中的重要性不斷提升，他們的意見會越來越有可能被重視、被接受。事實上，2008年全球金融危機以后，全球經濟治理體系的改革進程明顯加快，包括中國、印度、東盟等經濟體在全球經濟治理中的分量和地位顯著提升，就是這種大勢使然。如果中、印、東盟等新興經濟體經濟發展較為順利，影響力不斷增強，全球經濟治理體系改革存在著建立起一個較為平等、平衡、開放、協調的結構的可能性。其主要內容包括：多元國際貨幣體系逐漸形成，擺脫美元一家獨大的格局；國際貨幣基金組織和世界銀行等主要治理機構份額分配更公平、決策權更民主；WTO經過重大改革建立起有效的磋商與合作機制，引領全球貿易自由化進程不斷深入；全球經濟治理機構多元化，如金磚合作組織、“一帶一路”合作機制成為全球經濟和治理的重要機制。如果能夠建立起這樣一種全球經濟治理體系，一定會為世界經濟發展創造出有利的環境與基礎，迎來世界經濟在21世紀新的黃金時代。

當然，全球經濟治理體系變革也存在著另外一種可能性，即在世界經濟力量對比和國際戰略競爭與大國博弈加劇的當下，主要經濟體對于未來全球經濟治理體系的理念、價值觀、改革思路與舉措達不成一致，使世界經濟與全球經濟治理體系最終走向分裂，形成兩個或多個平行體系。在這些同時存在的體系中，奉行的價值觀與理念不同，構建國際經濟治理體系的原則不同，形成的貿易投資規則不同，經濟發展方向也會呈現出巨大差異。由于不能形成覆蓋全球的經濟體系與治理體系，肯定會影響世界范圍內資源配置與優勢互補，損害比較優勢與規模經濟，進而損害世界經濟發展和全世界人民的經濟福利。那樣，只有當這種分裂結構對經濟與福利的損害達到一定程度，才會引起反思和矯正，最終再次回到全球經濟與全球治理一體化的歷史潮流之中。

【本文作者為北京大學經濟學院教授】

注釋

[1]隆國強：《當今全球經濟治理體系的特點和基調》，《人民日報》，2017年8月28日，第7版。

責編：周素麗／美編：石 玉