摘 要:開發利用老年人力資源已經成為實施積極應對人口老齡化國家戰略和以人口高質量發展支撐中國式現代化的重要政策選項。促進老年就業是加強老年人力資源開發利用和提高人力資源利用效率的重要途徑。一些人口老齡化進程早于中國的國家在促進老年就業方面，已經有一些積極的探索。本文在簡要總結這些經驗的基礎上提出建議：進一步完善勞動法規立法和實施；盡快出臺漸進式延遲退休年齡和彈性退休政策；建立促進老年就業的激勵機制；加強老年教育和職業培訓。

關鍵詞:中國式現代化 老年人力資源開發 老年就業 國際經驗

【中圖分類號】F249.2 【文獻標識碼】A

中國人口老齡化正在快速發展，截至2022年底，我國60歲及以上人口達28004萬人，占全國人口的19.8%，其中65歲及以上人口20978萬人，占全國人口的14.9%，我國已經進入中度老齡化階段。快速發展的人口老齡化和巨大的老年人口規模使開發老年人力資源變得極其重要。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》中強調：“逐步延遲法定退休年齡，促進人力資源充分利用”。二十屆中央財經委員會第一次會議強調“加快塑造素質優良、總量充裕、結構優化、分布合理的現代化人力資源”“要加強人力資源開發利用，穩定勞動參與率，提高人力資源利用效率”。開發利用老年人力資源已經成為實施積極應對人口老齡化國家戰略和以人口高質量發展支撐中國式現代化的重要政策選項。促進老年就業是加強老年人力資源開發利用和提高人力資源利用效率的重要途徑。一些人口老齡化進程早于中國的國家在促進老年就業方面，已經有一些積極的探索。本文將總結一些典型國家在促進老年就業方面的做法經驗，以期為中國積極應對人口老齡化提供借鑒。

促進老年就業的國際經驗

人口老齡化對發達國家的勞動力市場產生了深刻的影響，勞動力供給下降和積極老齡化觀念影響逐漸加大等因素使發達國家十分重視開發老年人力資源，促進老年就業。一些人口老齡化程度較高的國家普遍采取了促進老年就業的相關措施，數據顯示，發達國家55—64歲人口的勞動參與率近年來出現了明顯的上升，促進老年就業的政策措施取得了較為顯著的效果。

不斷完善政策法規，保障老年就業權益

通過立法保障老年人的就業權益，禁止勞動力市場上的年齡歧視是促進老年就業的基本措施。幾乎所有經合組織（OECD）成員國都出臺了反對年齡歧視的相關法規。英國、德國、荷蘭等國家通過立法禁止年齡歧視，禁止企業在勞動力市場中進行直接或間接年齡歧視，如設置最高年齡、特定年齡限制等（柳如眉、赫國勝，2018）。

由于人口老齡化發展是個漸進的過程，對老年就業權的認識也是一個不斷深化的過程，因此有關老年人就業權益保障的政策法規也存在一個不斷完善的過程。在不斷完善政策法規，保障老年就業方面，日本是一個典型的例子。日本在1966年就制訂了《雇傭對策法》，此后在2001年、2007年進行了修訂。在1966年要求雇主應當在招聘及錄用上努力為其提供與年齡無關的平等的機會，在2007年的修訂中則將“努力義務”改成“禁止規定”，禁止年齡歧視，擴大老年群體進入就業市場的機會。1974年日本制訂了《雇傭保險法》，將65歲前后受雇于同一雇主的勞動者以及從事短工的勞動者納入被保險對象；2017年修訂后，適用于65歲及以上繼續工作的老年勞動者。1986年日本制訂了《高齡者雇傭安定法》，規定企業有義務雇用勞動者至60歲；2000年修訂將雇傭勞動者拓展至65歲；2012年修訂要求企業要取消雇傭的限制條件，讓有工作意愿的員工都能工作到65歲；2021年修訂要求企業必須支持老年員工到其他公司再就業以及創業等多種發展方式（傅蕾、吳思孝，2022）。當然，保障老年就業權益不僅需要立法，還需要將政策法規很好的實施下去。盡管發達國家比較重視反年齡歧視的立法工作，但在實際情況中，年齡歧視仍然普遍存在。為此，一些國家還通過推行積極的公共宣傳等措施來推動法律的實施。

推動退休年齡改革，增加勞動者就業年限

隨著人口老齡化，一些國家和地區逐漸發現原有的退休年齡存在多方面的問題。法定退休年齡過低并且到達法定退休年齡之后強制退休的規定使得一些有就業意愿的勞動者在到達退休年齡后不得不退出勞動力市場，從而無法將就業生涯延續到老年階段。此外，一些國家的政策允許提前退休，或是在養老金權益方面設計不合理，實際上鼓勵了提前退休，從而使部分勞動者過早退出勞動力市場。針對這些情況，發達國家進行了一系列的改革。

一是延遲退休年齡。過去20年，大部分經合組織成員國的男性和女性退休年齡都得到了提高，甚至使67歲成為了新的普遍的退休年齡。根據當前的改革措施，對于當前開始職業生涯的20歲的年輕人而言，經合組織平均來看，未來男性退休年齡將提高1.5歲，女性退休年齡將提高2歲。

二是實施彈性退休政策。彈性退休一類是允許勞動者在法定退休年齡上下一定的范圍內選擇退休年齡，在不同年齡退休對應不同的養老金待遇。如德國、法國、西班牙均規定提前退休要減少一定比例的養老金，延遲退休則可以增加一定比例的養老金。另一類則是允許階段性退休或是部分退休。階段性退休就是從全職工作逐漸過渡到兼職工作再到完全退休，逐漸從勞動力市場退出。在從事兼職工作的同時允許領取部分養老金，逐漸實現從就業收入向養老金收入的過渡。

三是嚴格控制提前退休。幾乎所有經合組織成員國都加強了對提前退休的管理。奧地利、意大利和西班牙通過提高領取全額養老金的最低繳費年限而限制了提前退休；一些國家還完全廢除了私人部門的提前退休（OECD，2019）。

強化激勵機制，促進老年勞動參與和雇主雇傭大齡員工

促進老年就業涉及勞動力市場上的供需雙方。在供給側，需要增強老年人勞動參與意愿；在需求側需要增強雇主留用或是雇傭大齡員工的意愿。在增強老年人勞動參與意愿方面，退休年齡與養老待遇相掛鉤是最主要機制，延遲退休通常意味著勞動者在未來可以獲得更高的養老金權益，從而使老年勞動者愿意更長時間留在工作崗位。此外，還有一些其他的激勵措施，如工資補貼。如德國、奧地利等均對50歲以上的低工資勞動者給予工資補貼。增強雇主留用或是雇傭大齡員工的意愿實際上更為關鍵，老年勞動力被認為生產率相對較低、適應能力弱、成本高而在勞動力市場上處于弱勢，雇主因此不愿意雇傭老年勞動者。由于嚴格的勞動力市場規制可能影響雇主雇傭老年勞動力的意愿，法國、意大利、葡萄牙和西班牙等國放寬了長期合同的就業保護立法，同時尋求加強對失業工人的收入和（再）就業支持。減少社會保險繳費也是鼓勵雇主雇傭大齡員工的常見措施之一。在荷蘭，當招聘50歲或以上的工人時，社會保障繳費每年最多可減少7000歐元（OECD，2019）。在正向激勵雇主雇傭大齡勞動力的同時，一些國家也強化了一些雇主雇傭大齡員工的義務。如韓國強制部分公共部門和私營部門優先雇傭老年人，指定了一些大齡者優先雇用行業，并且對一些行業設置了大齡者基準雇傭率（夏渤鈞、魏麗坤，2020）。

鼓勵終身學習，增強老年期就業能力

提高老年人就業能力是促進老年就業的關鍵所在。終身學習涵蓋人的一生，包括一切形式和所有階段的完整教育過程，已經被視為一種重要的權利。數字技術的飛速發展和勞動力市場轉型的加快，使終身學習成為就業的必要條件。國際勞工組織在其《終身學習：概念、事項及行動》報告中強調，終身學習政策要關注基礎和核心就業能力、可獲得性、學習途徑、融資、激勵、職業指導與勞動力市場信息、協調等要素（ILO，2019）。職業培訓是終身學習的重要組成部分，鼓勵雇主提供職業培訓是發達國家較為普遍的做法。德國公共就業機構通過專門計劃支持培訓中小企業的低技能和大齡工人，中小企業對45歲及以上工人的培訓費用可獲得75%的補貼，而微型企業（員工少于10人）可獲得100%的補貼。斯洛文尼亞通過“全面支持公司積極老齡化員工方案”為雇主制定行動計劃和戰略以更好地管理大齡工人提供了財政激勵，同時為大齡工人（45歲以上）提高技能提供了財政激勵（OECD，2019）。終身學習政策已經成為一些國家促進就業政策的一部分。此外，一些國家還通過提供職業咨詢和指導服務來激發勞動者參加職業培訓的積極性。2019年，澳大利亞在五個地區試行了針對45歲及以上求職者的職業過渡援助計劃，隨后在全國范圍內推出了該計劃。該計劃結合了量身定制的職業援助和使用不同類型技術的功能性數字掃盲培訓（OECD，2019）。這些培訓和就業服務盡管并不完全是針對老年就業者，但是通過職業培訓提高進入老年期之前的就業能力，并使這種就業能力延續至老年期，增加他們在老年期繼續就業的可能性。

對中國促進老年就業的啟示

長期以來，中國由于人口眾多、勞動力供給相對充裕，因此對促進老年就業并不十分重視。當前，隨著我國實施積極應對人口老齡化國家戰略，開發老年人力資源的重要性日益凸顯，建議從以下幾點入手，借鑒國際經驗，促進老年就業。

進一步完善勞動法規立法和實施，保障老年勞動權益

當前，我國勞動法規在保障老年人就業權益方面仍然存在一些不足，需要進一步完善。首先，要加強立法。一方面，要在法律上更加明確老年人的勞動權益。現有勞動法規如《勞動法》《就業促進法》等并未明確老年人的勞動權益，《老年人權益保障法》中雖然明確了“國家為老年人參與社會發展創造條件”，但沒有進一步說明有哪些權益保障，只是列舉了鼓勵老年人從事的八項活動。建議在下一步的法律法規修訂中，明確將保護老年人的勞動權益、促進老年人就業等在相關法規中更為明確地表述出來。另一方面，要盡快推動反就業歧視立法，特別是要明確提出反年齡歧視。我國目前并沒有反就業歧視的專門立法，也沒有明確提出反年齡歧視，只是在《勞動法》和《就業促進法》中提到勞動者就業不因民族、種族、性別、宗教信仰不同而受歧視。促進老年就業，必須旗幟鮮明地反對就業年齡歧視，應在相關法規中設專章對就業歧視的具體情形和處罰措施予以明確。考慮到一些工作崗位確實與年齡有高度相關性，可以在反年齡歧視的同時，借鑒其他國家的一些做法，規定一些例外情形。

其次，要加強老年人勞動權益保障的普法工作。在修訂法律法規，明確老年人勞動權益的基礎上，要加大普法宣傳力度，通過宣傳標語、文藝作品、案例解析等方式，讓保障老年人勞動權益的相關法律規定、相應政策措施、違法情形及其法律后果進行廣泛宣傳，使之深入人心，讓老年人及其家人明確自身權益，使用人單位知法守法。

最后，要加大對老年人權益保障的執法檢查。要強化各級人大對老年勞動權益保障相關執法工作的監督檢查，對落實不到位的地區督促及時整改，確保相關法律法規真正發揮效用。

盡快出臺漸進式延遲退休年齡和彈性退休政策

中國當前退休年齡較低且采用強制性退休年齡規定，相對不利于促進老年就業。應盡快出臺漸進式延遲退休年齡政策，使勞動者可以在法定退休年齡上下一定范圍內自主選擇退休年齡，從而使部分有意愿繼續工作的低齡老年人繼續留在工作崗位或是尋找新工作，達到最大限度利用老年人力資源的目的。當前政策已經明確“按照小步調整、彈性實施、分類推進、統籌兼顧等原則，穩妥實施漸進式延遲法定退休年齡”，需要進一步明確幾點：一是退休年齡調整的目標和幅度。退休年齡調整的目標和幅度確定要統籌考慮人口結構變化、人均預期壽命、養老金平衡等多方面因素。二是彈性退休的范圍和與養老金待遇掛鉤的機制。原則上應建立其鼓勵延遲退休的機制，即年齡越高，繳費收益越高。三是分類推進的分類標準、依據和方式。分類推進重點是要考慮延遲退休對不同群體可能產生不同的影響，要根據職業特點、崗位等推進方式有所不同。四是統籌兼顧的內容和形式。重點是要考慮到退休年齡改革的影響比較廣泛，要統籌謀劃、協同推進，要統籌考慮到延遲退休年齡對養老金體系和勞動力市場的影響，對短期和中長期的影響等等。彈性退休機制對促進老年就業尤其重要，它可以提供一種自動篩選機制，讓有能力有意愿的勞動者盡量更長時間留在勞動力市場，優化人力資源配置，大大提高勞動力利用效率（林寶，2023）。

建立促進老年就業的激勵機制

中國當前對老年就業相對缺乏系統的激勵措施，應該配合退休年齡改革出臺供需兩側的激勵措施。在供給側，重點是要鼓勵大齡勞動力和低齡老年人繼續留在勞動力市場。一方面是提高退休年齡以上就業人員的養老金繳費權益。結合退休年齡改革，將法定退休年齡以上就業人員的養老金繳費權益相對基準養老金權益提高一定的百分點。另一方面，也可考慮對55歲以上就業人員的勞動收入在稅收上給予一定的優惠，同時對個人社保繳費也可考慮一定減免或是補貼措施。在需求側，重點是要鼓勵用人單位招聘和留用大齡和老年勞動力。一方面是強化用人單位雇傭大齡勞動力和低齡老年人的義務。可指定一些優先雇傭大齡勞動力和低齡老年人的行業和職業，鼓勵相關用人單位開發適合大齡勞動力和老年的工作崗位。另一方面是強化對用人單位雇傭大齡勞動力和低齡老年人的經濟激勵。借鑒一些國家的做法，可以采取工資補貼、降低社保繳費等措施。此外，也可以考慮針對性地放松一些勞動力市場的規制，增加大齡勞動力和低齡老年人就業的靈活性。當前，服務業已經成為中國容納就業的主渠道，也應該成為容納大齡勞動力和老年就業的主渠道，應針對服務業出臺專門的大齡和老年就業促進措施，鼓勵大齡勞動力和低齡老年人從事養老、餐飲等社會服務業。

加強老年教育和職業培訓

就業能力不足是困擾老年人就業的重要因素，但目前我國的職業培訓和老年就業能力教育還十分缺乏，應進一步加強終身學習體系建設，通過職業培訓和老年教育增強老年階段的就業能力。

一方面，要進一步加強職業培訓，保持大齡勞動力就業能力的良好延續狀態。可考慮出臺全國性的職業技能培訓支持計劃，對一些大齡低技能勞動力的職業技能培訓進行財政補貼，或是開展專項人員服務培養計劃，針對缺口較大的服務人員開展培訓，如可開展全國養老服務人員培訓計劃，對大齡勞動力參與培訓給予財政補貼。同時，鼓勵企業開展員工培訓計劃，對相關培訓費用予以稅前列支或是給予一定免稅優待。

另一方面，要進一步加強老年教育，提高老年人的再就業能力。要進一步增加老年教育服務供給，加強老年教育資源建設，豐富老年教育渠道，加強老年勞動技能培訓，使部分有勞動意愿的老年人能夠通過培訓增強再就業能力。在當前數字經濟飛速發展情況下，應重點加強對老年人數字應用能力的培訓，使其適應新就業環境和具備新創業能力。

促進老年就業是一項長期任務，是實施積極應對人口老齡化的必然選擇。我們在借鑒國外經驗的基礎上，還必須進一步基于中國實踐不斷探索，才能最終尋找到適合中國的政策措施。

【本文作者為中國社會科學院人口與勞動經濟研究所、中國社會科學院應對人口老齡化研究中心研究員】

參考文獻

[1]OECD (2019), Working Better with Age, Ageing and Employment Policies, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/c4d4f66a-en.

[2]ILO(2019). Lifelong learning: Concepts, issues and actions. https://ikanos.eus/wp-content/uploads/2019/08/LifeLongLearning.Concept.Paper_.pdf

[3]柳如眉、赫國勝：《歐盟國家促進老年勞動力就業的公共政策及其啟示》，《遼寧大學學報(哲學社會科學版)》，2018年第3期，第88—98頁。

[4]傅蕾、吳思孝：《日本老年人力資源開發的經驗及啟示》，《中國勞動關系學院學報》，2022年第2期，第85—94頁。

[5]夏渤鈞、魏麗坤：《日韓老年就業創業政策及啟示》，《合作經濟與科技》, 2020年第11期，第143—145頁。

[6]林寶：《關于做好退休年齡改革政策配套工作的建議》，《國家治理》，2023年第10期，第58—62頁。

責編：馮一帆／美編：王嘉騏