摘 要:新一代人工智能技術迅猛發展并廣泛應用，對國家治理體系與治理能力現代化具有重要意義。本文探討了新一代人工智能技術如何賦能國家治理體系與治理能力現代化，具體分析了國家治理智能化轉型的典型場景與發展前景，并討論了國家治理智能化轉型可能面臨的挑戰。新一代人工智能技術要想在國家治理體系與治理能力現代化中發揮更大作用，需要進一步加強制度建設，推動技術與制度的協同發展。
關鍵詞:國家治理 新一代人工智能 數字化轉型 數字政府
【中圖分類號】D035 【文獻標識碼】A
國家治理體系與治理能力現代化涉及國家治理的各個方面，而且牽一發而動全身[1]。從國家治理現代化的發展歷程來看，治理技術的進步往往是最引人矚目的，其所產生的影響也是最值得關注的。因此，治理技術的進步會大力推進國家治理體系與治理能力現代化，而國家治理現代化也有賴于治理技術的進步。
國家治理技術會反映在許多方面，并體現為國家治理能力，如國家汲取財力、獲取信息、提供公共服務、協調和執行等方面的能力[2]。比如，全面普查、統計年報、統計機構等方面的發展，都反映出政府收集、存儲和處理海量經濟社會信息的能力，是國家治理能力的重要組成部分[3]。再如，最近發布的伯格魯恩治理指數（Berggruen Governance Index）就從財政能力、協調能力和執行能力來衡量各個國家的政府能力或政府質量[4]。由此可見，國家治理能力的提升在很大程度上有賴于國家治理技術的進步，而國家治理技術的發展也會極大地提升國家治理能力。
進入以互聯網技術為代表的信息時代，特別是以大數據、人工智能、區塊鏈等技術為代表的數字時代，國家治理技術日益表現為數字治理技術，而國家治理能力也越來越體現為數字治理能力。換句話說，國家治理不僅要在線下推進，而且要在線上展開，對網絡空間或賽博空間進行治理，實現線上線下相結合的國家治理。比如，網絡輿情如果不加引導和干預，就可能會引發輿論轉向乃至群體性事件，極為考驗國家數字治理能力。
盡管人工智能技術對國家治理的潛在價值受到關注，但是受制于人工智能技術本身的局限，國家治理的智能化轉型并沒有真正提上日程[5]。2023年，以美國非營利機構OpenAI開發的ChatGPT為代表的新一代人工智能技術呈現爆發式發展，其影響國家治理的潛能也更加受到人們的廣泛關注。
新一代人工智能技術以生成式人工智能（AIGC）為主，區別于此前的認知式人工智能和感知式人工智能。特別是大語言模型（LLM）的迅猛發展，使其能夠更好滿足用戶需求，體現出類人乃至超人的概念認知和內容生成能力。新一代人工智能技術是通用型人工智能，隨著算法與算力的迭代，逐步具備無所不知和無所不能的能力，能夠滿足編程、繪圖、賦詩、設計、對話等方面的任務需求。因此，探究新一代人工智能技術對國家治理現代化的影響就顯得至關重要。
值得注意的是，新一代人工智能技術是一把“雙刃劍”，在國家治理現代化中既可以扮演加速器、催化劑和助推器的角色，也可能帶來難以預料的嚴峻挑戰和巨大風險。
一方面，新一代人工智能技術為國家治理現代化提供了強大動力，加速推進國家治理的智能化轉型。對于國家治理現代化而言，新一代人工智能技術可以提供諸多想象空間。從國家治理體系的構件來看，其核心構成要素包括導向器、探測器、控制器和緩沖器，而新一代人工智能技術可以在各個方面推進國家治理現代化。這會使國家治理的方向更加明確，信息獲取與判斷能力更強，政策干預能力進一步增強，并更好地統籌發展和安全。
另一方面，新一代人工智能技術對國家治理提出了挑戰，使國家治理面臨前所未有的潛在威脅。AIGC生成的文字、圖像和視頻可以以假亂真，如果在政治、外交、軍事、金融等領域濫用，可能帶來國家安全、政府管理、社會運行、經濟發展等方面的巨大風險。比如，一些不法分子已經將AIGC用于電信詐騙和網絡詐騙，人們防不勝防，上當受騙風險加劇。與此同時，新一代人工智能技術在各類犯罪乃至恐怖主義襲擊中的應用也成為值得警惕的風險源。
新一代人工智能技術本身是中性的，而其用于何種目的和產生什么樣的影響，則取決于誰來用和怎么用。我們需要對新一代人工智能技術保持正視的態度，不能因為它可能帶來的風險就將其“妖魔化”，但是也不能因其具備的強大能力和應用潛力而將其“神化”。在國家治理現代化中，更好發揮新一代人工智能技術的作用，取決于我們如何更好使用這些技術。與此同時，也要加強制度建設和能力建設，對可能誤用、濫用和錯用新一代人工智能技術的行為進行防范。
新一代人工智能技術如何賦能國家治理現代化
國家治理的本質是一個輸入—輸出模型，即政府需要汲取財力和收集信息，并輸出社會需要的國家安全、社會秩序、公共產品和服務。因此，我們可以將國家治理視為一個“黑箱”，而其中的轉換過程則涉及國家治理是如何運轉與發揮作用。至關重要的是，國家治理涉及許多方面，而新一代人工智能技術對國家治理現代化的影響也是全方位的。從政府決策、公共政策執行與評估、市場監管、公共服務提供、政民互動、政企互動等方面，我們探討新一代人工智能技術在國家治理現代化中可以發揮的作用。當然，新一代人工智能技術對國家治理現代化的意義不僅限于此，而我們僅是舉例說明國家治理智能化轉型的潛力所在。
優化政府決策，推動決策智慧化
過去一些政府部門無法及時、全面和低成本地收集民意，影響了決策的民主性和科學性。一些政府決策往往“慢半拍”，無法在最需要果斷決策時做出決定，導致決策延誤。還有一些決策是“拍腦袋”做出的，經常是經驗主義盛行而科學與民主不足。這使一些公共政策“帶病”出臺，不僅無助于解決問題，而且可能成為問題的源頭本身。
人工智能的預測、判斷與決策能力很強，可以更好地服務國家治理，使國家治理的前瞻性更強。過去人們認為組織決策是有限理性，因為組織無法窮盡所有信息，并進行全知全能的判斷和預測。這使決策更多是讓人滿意的，但是卻未必是最優的。但是，新一代人工智能技術卻可能打破這一前提預設，通過海量數據的高效匯聚與智能分析，使組織決策更加逼近完全理性。
斯坦福大學與谷歌的研究人員開發了一個模擬仿真游戲，使25個機器人可以像真人一樣自主交互，為未來探索更多應用提供了可能。這使人們可以更加逼真地模擬現實場景，并根據模擬仿真的預測結果來進行公共政策規劃和管理。對于大型活動組織而言，這樣的模擬仿真毫無疑問會減輕演練成本并精準預測結果，避免考慮不周和準備不足可能帶來的風險。假以時日，如果國家治理的許多場景都可以進行類似的模擬仿真，那么政府決策的科學性將大大提升。
新一代人工智能技術可以更高效地匯聚和分析海量數據，并為政府決策提供必要的信息支撐。比如，AIGC有助于政府部門收集與決策相關的海量科學證據，并將其進行精煉和匯聚，從而輔助政府部門進行科學決策。與此同時，AIGC可以快速幫助決策者進行類似于民意調查的公眾意見收集，使政府決策更能反映民意，避免脫離民意的公共政策出臺。
推動人機協同，提升政務運行效率
對于黨政機關領導干部和公務員來說，新一代人工智能技術可以成為他們工作的好幫手，極大地減輕他們的工作負擔并提高工作效率。不少公務員花費大量時間起草文件，而很多公文是格式化很強的文本，是新一代人工智能技術較適合應用的場景。AIGC有助于減輕政府文件、講話稿、回函等稿件起草的負擔。新一代人工智能技術也可以成為領導干部和公務員的知識庫，使他們可以隨時查詢信息和獲取知識。
雖然辦公自動化系統推行30多年，但是并沒有真正發揮應有的作用。究其原因，不少辦公自動化系統是將線下業務流轉與審批模式照搬到線上，等于換湯不換藥，難以滿足政務運行的實際需求。不少政府部門的公文流轉與事項辦理依然是紙質版和手工作坊式，極大地制約了人們的辦事效率。如果能夠引入新一代人工智能技術，將有助于實質性推動辦公自動化和辦公智能化，解決人們為了填報各類表格而誘發的“表哥”“表姐”現象，減輕基層負擔。
得益于新一代人工智能技術的內容生成能力，政務運行效率將大大提升。特別是對于司法、執法等標準操作程序較強的公共部門工作，新一代人工智能技術能夠輔助乃至取代工作人員的大量文案工作。比如，在司法審判領域，AIGC可以輔助法官起草裁判文書，極大地減輕法官的工作壓力，并使裁判文書更加規范，減少“同案不同判”等危害司法公正的案件發生。這使智慧法院建設加速推進，法官可以聚焦更加復雜的案件，而把大量簡易案件交由人工智能完成。與此同時，AIGC也可以幫助政府部門、企業和個人起草、審定和完善各類合同等法律文書，提醒可能存在的法律糾紛風險，全面提升國家治理的法治化水平。
優化政民互動和政企互動，提高公共服務精準性
在國家治理中，國家與社會的關系至關重要。政府與公民的互動會影響公民對政府的評價與信任，也會影響政府給公民提供的信息與服務。過去一些政府部門存在門難進、臉難看、話難聽、事難辦的問題，極大地影響了群眾對政府的認知與評價。一些政府部門嘗試引入智能客服，但是這些機器人的智能水平不高，對公民的需求響應不夠有效，反而帶來更加糟糕的體驗。
新一代人工智能技術可以使國家治理更加精準高效，使政策信息推送與公共服務提供更加具有定制化、精準性、靶向性等特征。比如，人們可以從政府信息過載的壓力中解脫出來，只收到與自己最相關的信息，而這些信息也是采取通俗易懂的形式進行傳播，避免人們找不到、看不到和看不懂信息。與此同時，政民互動從人人互動轉向人機交互，人們可以得到智能客服的精準和貼心服務，整體的服務體驗也更優。這有助于降低公民與政府打交道的行政負擔，包括學習成本、服從成本與心理成本，從而提升公民對政府的滿意與信任。
在政企互動方面，新一代人工智能技術也有巨大應用潛力，并為優化營商環境和構建親清新型政商關系提供支撐。企業與各個政府部門的工作人員打交道，不可避免會面臨口徑不一、推諉扯皮乃至惡意尋租等問題。這使政商關系“不親不清”，營商環境優化也無從談起。哪些企業需要和適合哪些政策，可以借助新一代人工智能技術來加以精準識別、智能匹配和自動兌現，降低企業經營的交易成本。與此同時，新一代人工智能技術也可以取代或賦能不少政務熱線或咨詢電話，更好提供咨詢服務和滿足企業訴求。
如何推動國家治理智能化轉型
從技術發展歷史來看，一項新技術的發明、被接受和應用，往往會經歷一個漫長而曲折的過程。盡管人工智能技術被寄予厚望，新一代人工智能技術在以驚人的速度發展和推廣，但是它在經濟、社會和政治領域的應用尚需時日，更不用說對國家治理的影響。因此，在國家治理現代化中應關注新一代人工智能技術的應用潛能，但是也不應操之過急，更不應在沒有看清楚未來走向的情況下對其嚴加管控。
從國家治理來看，新一代人工智能技術的應用將會大大推進國家治理體系與治理能力現代化。但是，要想發揮新一代人工智能技術在國家治理現代化中的作用，就需要聚焦如何夯實智能國家治理的基礎設施，優化國家治理的智能平臺，并持續提升國家治理的智能化水平。目前，人們公認的是新一代人工智能技術需要大數據、人工智能算法與算力的融合式發展，旨在讓國家治理能夠有數據、有算法和有算力，并滿足國家治理現代化的現實需求。
在大數據分析方面，至關重要的是國家治理現代化需要海量多源異構的數據，幫助國家治理“看見”和“聽到”，從而能夠對國家治理現狀進行問診把脈，并識別需要破解的問題。為此，要按照數據“二十條”和其他相關制度，推動數據要素的開發、確權、流通、交易和利用，進一步釋放數據要素的國家治理價值。與此同時，加快推動公共數據授權運營，使各類公共數據可以在更大范圍得到共享、開放和利用。目前，以城市大腦、“一網統管”等為代表的智慧城市建設和市域社會治理現代化，在不斷匯聚各個條線的公共數據，并為政府決策、公共服務和應急管理提供支撐。但是，如何在更大范圍實現數據共享，為國家治理現代化提供數據支撐，還需要進一步突破。
在算法方面，需要開發、優化和共享更多適合國家治理的算法，為政府決策、公共服務、市場監管等領域的智能化提供支撐。目前，新一代人工智能技術呈現“百模大戰”的態勢，大量企業涌入這個市場，期望能夠打造通用型人工智能技術。但是，如何發揮新型舉國體制的制度優勢，使新一代人工智能技術能夠實現跨越式和趕超型發展，關乎國家治理能否順利實現智能化轉型。與此同時，通用型人工智能技術在應用于國家治理時需要考慮其專用性轉換，即在大語言模型的基礎上開發服務特定國家治理領域或場景的專用性人工智能。在從通用型人工智能向專用性人工智能的推進方面，會衍生出許多新的發展契機，也有利于國家治理現代化向縱深發展。
在算力方面，需要關注如何推動國家算力匯聚、調度與共享，使國家治理需要的算力能夠得到高效保障。新一代人工智能技術對算力的要求極高，特別是復雜多變的國家治理場景，往往需要調用大規模算力支持。考慮到算力所依賴的服務器和數據中心是耗電大戶，它們往往部署在西部地區，借助水電、風電等的電價優勢，也使“東數西算”發展迅猛。與此同時，不同地區和企業也部署了各自的算力中心，并可能出現算力浪費現象。為此，應考慮如何加快建設和優化全國算力治理體系，使國家治理需要的算力支撐能夠得到高效配置與優先保障。
和任何技術進步帶來的“創造性破壞”一樣，人工智能技術的創造能力很強，破壞能力也不容小覷。在創造大量機會的同時，新一代人工智能技術也在危及乃至破壞不少行業。特別是新一代人工智能技術的廣泛應用，使“機器換人”的風險越來越明顯，也對國家治理提出了新要求。政府部門在干部人事管理中應預見和認識到未來的政府工作形態，減少傳統工作崗位的人員招聘，加強遠程辦公和混合辦公等新型工作形式，增加符合新一代人工智能技術應用的人員招聘，使未來的公職人員隊伍與工作模式能夠更加適應國家治理智能化的要求。
在新一代人工智能技術的加持下，“人機交互”也日益成為不少行業的工作常態。隨著人與人工智能的協同，國家治理也會呈現新的發展動向，并可能影響組織權力配置、信息處理、服務模式等方面。比如，公職人員與人工智能之間會形成更強的協同工作關系，而人也會從主體性走向從屬性。特別是對于基層干部來說，未來很多決策都是人工智能做出的，而他們的角色也將更多轉換為輔助人工智能解決較為復雜的場景。要加強政府運行模式轉換和工作人員培訓，使他們具備“人工智能+”模式下的工作意識與能力，更好適應國家治理智能化轉型。
新一代人工智能技術的優勢和潛力都是巨大的，但是能否在國家治理現代化中扮演預期角色并發揮作用，則取決于國家治理體系本身。毫無疑問，國家治理的智能化轉型會打破政府管理與公共服務模式，并可能觸及一些政府部門和人員的既得利益。如果維護舊技術的制度不改革，就很難指望新技術可以得到應用，哪怕其先進性無與倫比。就像新質生產力呼喚新型生產關系一樣，新一代人工智能技術在國家治理現代化中發揮更大作用，也需要新型制度保障。這意味著要推動符合新一代人工智能技術發展與應用的制度建設，使技術與制度協同發展，共同完善國家治理體系并提升國家治理能力。
【本文作者為中國人民大學公共管理學院教授、國家發展與戰略研究院研究員】
參考文獻
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[5]馬亮：《國家治理智能化轉型及其進路》，《國家治理》，2023年第13期，第18—23頁。
責編：程靜靜／美編：石 玉