摘 要:作為我國涉外領域的基礎性、綜合性法律，《對外關系法》統籌基礎性與靈活性，統籌維護國家主權、安全、發展利益與推進高水平開放，統籌強化中央集中統一領導與發揮部門、地方、民間積極性，統籌宣示意義與規制意義，統籌加強涉外領域治理能力與推進國際傳播能力建設。推進國際傳播能力建設深度融入《對外關系法》，明確推進國際傳播能力建設對于發展對外關系的保障作用，以法律形式將國際傳播能力建設納入國家治理體系與治理能力現代化建設全局，具有重要實踐意義。應增強構建中國特色戰略傳播體系的系統性、整體性、協同性、時效性，拓展地方國際傳播更廣闊創新空間，厚植國際傳播能力建設的群眾基礎，全面提升國際傳播效能。
關鍵詞:對外關系法 國際傳播能力建設 全面對外開放 國家治理體系 文明交流互鑒
【中圖分類號】D92 【文獻標識碼】A
涉外法治是中國特色社會主義法治建設的重要領域。過去四十多年中、尤其是加入世界貿易組織后，與推進改革開放、發展社會主義市場經濟、積極參與經濟全球化進程同步，我國涉外法治建設取得顯著進展。新時代以來，隨著中國日益走近世界舞臺中央，涉外法治建設加快推進，涉外專門法律立法不斷完善，其他相關法律中的涉外規定更加精準、更具針對性，但涉外領域仍缺少一部發揮總攬、統攝作用的基礎性、綜合性法律。
2023年7月1日，《對外關系法》正式頒行實施，開啟我國涉外法治建設新篇章。其中，推進國際傳播能力建設深度融入《對外關系法》，為構建具有鮮明中國特色的戰略傳播體系提供法治遵循，對新征程上面向世界講好中國故事、傳播中華文化，推進文明交流互鑒具有重要實踐意義。
《對外關系法》立法的鮮明特點
統籌基礎性與靈活性
基礎性是《對外關系法》的內在屬性。從立法目的看，《對外關系法》是我國涉外領域的基礎性、綜合性法律，在涉外立法領域發揮統攝、總括作用。[1]從性質看，《對外關系法》依我國憲法制定，主要規定國家對外關系的大政方針、基本原則、職權劃分、目標任務、基本法律制度等，是與《憲法》配套的、直接保障《憲法》實施的憲法性法律規范。[2]靈活性體現在立法程序和延展空間兩方面。首先，涉外領域實踐發展、形勢變化較快，要求涉外法治建設及時跟進，《對外關系法》并未定位為由全國人民代表大會制定和修改的基本法律，而是由全國人民代表大會常務委員會制定，在發揮基礎性法律作用的同時，更加便利今后因應實踐需要修訂、完善。其次，《對外關系法》的頒行實施為涉外法治建設提供堅實基礎和支持后續豐富、延展的“總線”和“接口”體系。全國人大常委會2024年度立法工作計劃中就加強涉外法制建設提出“制定關稅法，修改國境衛生檢疫法、反洗錢法，并注重在相關法律中完善涉外規定”的具體安排，[3]亦體現了這一“總線”和“接口”體系的重要作用。
統籌維護國家主權、安全、發展利益與推進高水平開放
毋庸置疑，法治建設的一個重要目標是維護國家利益。另一方面，作為推進高水平開放的世界主要經濟體和負責任大國，體現全球治理變革的有關價值理念和主張亦是我國涉外法治的題中應有之義。從立法層面，《對外關系法》立足“兩個大局”，將維護國家利益“最高原則”與推進高水平開放、促進對外交流合作“最大善意”相結合，將“善其身”（維護國家主權、安全、發展利益，維護和發展人民利益，建設社會主義現代化強國，實現中華民族偉大復興）、“濟天下”（促進世界和平與發展）、“求大同”（推動構建人類命運共同體）相統一，既充分展現我國捍衛國家主權、安全、發展利益的強大決心意志，又充分彰顯我國作為構建新型國際關系、堅持多邊主義、推動全球共同發展有力倡導者的責任擔當。
統籌強化中央集中統一領導與發揮部門、地方、民間積極性
發展對外關系、促進對外交往首先要體現和貫徹國家意志，這必然要求涉外法治建設明確、強調黨的領導。中國共產黨領導是我國社會主義制度本質特征和最大政治優勢，這是包括涉外法治在內的我國法治最堅實、最穩固基石。對此，《對外關系法》明確黨的集中統一領導（第五條），明確中央機構職能（第九條到第十三條）。同時，發展對外關系涉及經濟、政治、文化、社會、生態文明等各領域，需要在強化中央集中統一領導前提下充分調動和發揮各方面積極性。《對外關系法》相應對部門和機構事權（第十四條、第十五條）、中央授權下的地方對外工作（第十六條）作出規定，同時明確鼓勵發展民間外交（第七條），為在發展對外關系領域擴大參與、凝聚合力，構建大協同格局提供法治保障。
統籌宣示意義與規制意義
《對外關系法》以法治形式肯認、宣示國家發展對外關系的重大理念、基本立場；作為涉外法治領域的基礎性法律，《對外關系法》就一系列帶有全局性、普遍性意義的涉外法律關系調適作出明確規定、規范。具體到條文層面，體現為三類：一是宣示性條款，較集中于第三章（發展對外關系的目標任務），如第十八條明確我國推動踐行全球發展倡議、全球安全倡議、全球文明倡議，就大國外交明確促進大國協調和良性互動，就周邊外交明確親誠惠容理念和與鄰為善、以鄰為伴方針，就促進發展中國家團結合作明確秉持真實親誠理念和正確義利觀；二是規制性條款，較集中于第四章（對外關系的制度），如第三十三條針對違反國際法和國際關系基本準則，危害中華人民共和國主權、安全、發展利益的行為，明確規定我國有權采取相應反制和限制措施，同時進一步規定國務院及其部門確定和實施有關反制和限制措施的職權、責任；三是復合型條款，如第十六條既有明確的規制性意義，明確地方在中央授權范圍內開展對外交流合作，進而明確地方政府的具體事權，又兼而具備宣示性意義，貫徹“地方外事工作是黨和國家對外工作的重要組成部分，對推動對外交往合作、促進地方改革發展具有重要意義”[4]重要論述精神，體現對地方對外交往合作的積極倡導。
統籌加強涉外領域治理能力與推進國際傳播能力建設
《對外關系法》是以涉外事務中國內不同主體之間的關系為主要調整對象，同時表明國內法與國際法之間關系的法律，通過其授權功能、協調功能和銜接功能的發揮而實現對涉外法治建設的統領。[5]從推進國家治理體系與治理能力現代化視域看，這一統領作用對于加強我國涉外領域治理能力有重要意義。涉外領域治理能力與推進國際傳播能力建設密切相關，《對外關系法》對此作出明確宣示規定，大致體現為三個層次：第一層次為直接條款，即第四十四條明確規定國家推進國際傳播能力建設，推動世界更好了解和認識中國，促進人類文明交流互鑒；第二層次為直接相關條款，如第七條（鼓勵發展民間外交），第十六條（發展地方對外交流合作），第二十四條（堅持平等、互鑒、對話、包容的文明觀，尊重文明多樣性，推動不同文明交流對話）等，雖未從文字上體現“國際傳播”，但與加強國際傳播能力建設具有直接而密切的聯系；第三層次為相關條款，如第二十二條（尊重和保障人權、開展人權領域國際交流合作），第二十三條（弘揚全人類共同價值），第二十八條（開展教育、科技、文化、衛生、體育、社會、生態、軍事、安全、法治等領域交流合作）等，所宣示、規定內容對加強國際傳播能力建設有重要價值和基礎性作用，同時也是當前國際傳播、對外交流實踐中的重要議題。
推進國際傳播能力建設深度融入《對外關系法》的意義
明確推進國際傳播能力建設對于發展對外關系的保障作用
如前所述，《對外關系法》第四十四條就推進國際傳播能力建設作出明確規定。從章節構成上看，這一規定與健全對外工作綜合保障體系（第四十條）、建立經費保障機制（第四十一條）、加強對外工作人才隊伍建設（第四十二條）、促進社會公眾理解和支持對外工作（第四十三條）等，作為發展對外關系的保障，組成該法第五章內容。對于這一保障作用，至少應從三個層面理解：第一層面為單向保障，即通過“講好故事”增進國際社會對我國的認知、認同，為“做好工作”提供助力；第二層面為雙向賦能，即不僅“講好故事”有助于“做好工作”，“做好工作”同樣為“講好故事”提供條件和基礎；第三層面為深度互嵌，即數智時代、泛在傳播環境中，“講故事”和“做工作”日益趨于融合，形成從“你中有我，我中有你”的形態。從對外交往和國際傳播實踐發展看，這三個層面是同時存在的。
深入貫徹習近平法治思想、習近平外交思想、習近平文化思想
《對外關系法》不僅因應時代需要、彰顯法治精神，而且以法律形式集中體現、貫徹落實黨的創新理論。從外交視域看，《對外關系法》充分體現習近平外交思想的重大理念、價值主張，制定對外關系法是以法律形式貫徹落實習近平外交思想的重大成果。[6]從法治視域看，習近平法治思想明確提出“十一個堅持”要求，其中關于“堅持建設中國特色社會主義法治體系”，進一步提出要“積極推進國家安全、科技創新、公共衛生、生物安全、生態文明、防范風險、涉外法治等重要領域立法”，[7]《對外關系法》的頒布實施，是貫徹落實習近平法治思想、推進涉外法治領域立法的重要舉措。從文化視域看，黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視加強國際傳播能力建設，習近平總書記作出一系列重要講話、重要論述，《對外關系法》以法律形式明確宣示、深入貫徹精神要義。2023年10月7日至8日，全國宣傳思想文化工作會議首次提出習近平文化思想，“著力加強國際傳播能力建設、促進文明交流互鑒”明確作為“七個著力”要求之一。因而，推進國際傳播能力建設深度融入《對外關系法》，形成了新時代外交思想、法治思想、文化思想的交匯融通點，具有深刻理論意蘊、重大現實意義。
以法律形式將國際傳播能力建設納入國家治理體系與治理能力現代化建設全局
涉外法治建設是國家治理體系和治理能力現代化的重要方面。制定和頒布《對外關系法》，對于加快涉外法治工作戰略布局，補齊短板弱項，完善涉外法律法規體系，提升涉外工作法治化水平，推進對外工作治理體系和治理能力現代化，具有重要擘畫和引領作用。[8]《對外關系法》對推進國際傳播能力建設作出宣示、規定，將國際傳播能力明確為發展對外關系的保障，以法律形式將國際傳播能力建設明確為涉外治理體系和治理能力建設的組成部分，進而納入國家治理體系與治理能力現代化建設全局，更加有利于發揮國際傳播在推進全面深化改革和高水平對外開放事業全局中的積極作用。
思考與啟示：提升國際傳播的系統性實踐性人民性
系統性：增強構建中國特色戰略傳播體系的系統性、整體性、協同性、時效性
黨的二十大報告提出要“增強立法系統性、整體性、協同性、時效性”。《對外關系法》的頒布和實施，是在涉外領域立法中貫徹落實這一要求的代表性舉措之一。從國際傳播領域看，構建具有鮮明中國特色戰略傳播體系要求完善體制機制建設，以系統性謀劃把握戰略傳播主動，[9]其運作基于清晰明確的戰略核心、戰略框架、任務目標、行動管理，需要多業務模塊協同，[10]需要在組織內部進行充分溝通和交流，從而達到人員和資源的優化配置，是治理能力的體現。[11]因而，系統性、整體性、協同性、時效性的要求對構建戰略傳播體系、提升國際傳播效能同樣具有重要啟示意義。黨的二十屆三中全會《決定》提出“構建更有效力的國際傳播體系”，并就此作出“推進國際傳播格局重構”“加快構建多渠道、立體式對外傳播格局”部署安排，[12]更體現出在過去一個時期實踐基礎上強化戰略思維和全局觀念，加強系統集成、體系建構，提升整體性、協同性，使國際傳播格局與時代發展、現實使命更好相適應，注重以系統優勢提升傳播效能的鮮明導向。
實踐性：拓展地方國際傳播更廣闊創新空間
隨著我國對外開放的日益深入，地方與世界的溝通聯系日益緊密，地方在對外交往中的作用不斷增強。如前所述，《對外關系法》通過法律形式明確地方對外交流合作事權，體現對地方對外交流的積極鼓勵和倡導。與此相應，當前我國國際傳播也正處于從“全球中國”向“全球地方”轉向的過程之中，國際傳播的資源重心逐漸向地方下沉。地方的國際傳播實踐在當前中國國際傳播能力建設方面發揮著更加重要的意義，地方政府和機構也越發重視利用自身特色和資源進行國際傳播，實現對當地資源的內在價值挖掘，并以此實現全球性的影響和對話。[13]國際傳播具有很強實踐性，地方國際傳播尤其如此。實踐中應注重去“虛”向“實”。一是在規則層面，統籌加強國際傳播能力建設和提升制度型開放水平。一體化考慮、部署國際傳播、對外交流、吸引外資、國際合作等領域工作資源和力量。提升地方治理法治化水平，在治理實踐中增強規則意識，提升政策一致性和透明度，改善營商環境，提升資本吸引力。二是在市場層面，通過加強國際傳播能力建設創造地方經濟發展新機遇。強化地方國際傳播的市場化、產業化思維。聚焦發展新質生產力，圍繞國際傳播相關業態培育市場主體，形成商業模式，延伸產業鏈條，拓展產業邊界，優化產業環境，提升國際市場競爭力，加快形成以“賣票”為主要形態、“贈票”為必要補充的國際傳播市場化路徑，主動融入綠色發展、數字經濟，提升國際傳播可持續發展能力。三是在文化層面，以地方國際傳播能力建設助力繁榮地方特色文化。以全球視野深入挖掘、全面盤活地方特色文化資源，“眼前”與“長遠”并重，既著力打造地方文化標識、文化名片，又注重形成全球化數字化時代促進地方特色文化繁榮發展的中長期規劃。打造面向全球市場的高質量文化產品。注重方言、地方曲藝、民俗、生活方式等融入影視、游戲和數字化文化產品形態。增強文化自信，提升城市和地方文化氣質、文化品格。進而，實現地方國際傳播能力建設與地方治理現代化互融互促、雙向賦能。
人民性：厚植國際傳播能力建設的群眾基礎
一是增強民意基礎，爭取更廣泛認同支持。對外工作離不開廣大群眾的理解、參與、支持。《對外關系法》第四十三條明確規定，國家通過多種形式促進社會公眾理解和支持對外工作，充分體現立法者對增進全社會認同的高度重視。新形勢下發展國際傳播事業，同樣需要促進公眾理解、增強民意基礎。二是深耕民間基礎，拓展更多樣對外交流。縱觀《對外關系法》立法過程，擴大民間參與是一以貫之的鮮明理念。法律草案在全國人大憲法和法律委員會審議過程中，“有的常委委員、有關部門、專家學者提出，民間外交是我國發展對外關系的重要組成部分，日益成為增強人民友誼、穩定國家關系、促進文明對話的重要渠道和寬廣舞臺，建議增加鼓勵支持民間外交的相關內容。”[14]國際傳播更加需要充分重視民間力量。相比于官方傳播的嚴肅性和政治性，民間的傳播形式靈活、內容豐富、題材廣泛、更接地氣，更容易獲得海外民眾的認同。[15]三是厚植民生基礎，打造更美好生活方式。我國涉外法治體系的發展和完善、《對外關系法》的頒布實施，建立在對外開放不斷深化、我國綜合國力和國際影響力不斷提升、在全球治理中日益發揮重要作用的堅實基礎之上。做好國際傳播、講好中國故事，歸根結底是講好中國人的故事，最堅實基礎是廣大群眾的美好生活。黨的二十屆三中全會《決定》明確將“聚焦提高人民生活品質”作為繼續把改革推向前進的“七個聚焦”之一，[16]這亦為加強我國國際傳播能力建設提供根本遵循。與國際傳播能力建設納入國家治理體系和治理能力現代化建設全局相適應，應強化國際傳播的民生導向，將加強國際傳播能力建設作為改善民生的重要契機和抓手，以國際視野和開放眼光提升公共服務水平，提升基礎設施建設尤其是數字化智能化基礎設施建設標準和水平，提升廣大城鄉基層群眾生活品質對國際公眾的吸引力感染力，讓中國人的生活方式在國際上更加令人稱道、向往，使基層民生日常更多成為開展國際傳播、提升國家形象的“第一現場”。
【本文作者為中國外文局當代中國與世界研究院高級編輯、《對外傳播》執行主編；本文系國家社科基金重點項目“新時代中國特色輿論學研究體系建構研究”（項目編號：21AXW002）的階段性成果】
注釋略
責編：李 懿／美編：王嘉騏