【摘要】黨的十八屆三中全會以來，中國醫療保障立法取得了重大進展，由分制走向系統集成，從疾病風險治理轉向健康風險整體性治理，醫療保障的基礎性制度框架基本建立。但現階段，醫療保障法律法規尚不完善，大多數醫療保障法規還是“暫行辦法”，《醫療保障法（征求意見稿）》以及十余部行政規章還處于起草和征求意見過程中，醫療保障立法難題亟待攻克。因此，需進一步改革和完善醫療保障制度，加快推進醫療保障立法工作，優化多層次醫療保障法律制度體系，完善醫療保障協同治理的實施性法規。

【關鍵詞】醫療保障立法 多層次醫療保障 協同治理

【中圖分類號】D920.4 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2024.18.008

孫淑云，山西財經大學法學院教授，山西財經大學社會法研究中心主任。研究方向為社會保障法學，學術主攻醫療保障法研究。主要著作有《中國基本醫療保險立法研究》《整合城鄉基本醫療保險的法律制度研究》《新型農村合作醫療制度的規范化與立法研究》等。

黨的十八屆三中全會開啟了全面深化改革、系統整體設計推進改革的新時代，中國醫療保障制度改革也“由局部探索、破冰突圍向系統集成、協同高效”轉變，醫療保障立法加快補短板、填空白的步伐，取得了重大進展，醫療保障的基礎性制度框架基本建立。黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》）進一步強調，要“總結和運用改革開放以來特別是新時代全面深化改革的寶貴經驗”，“在新的起點上推進理論創新、實踐創新、制度創新、文化創新以及其他各方面創新”。為此，特別需要對醫療保障立法取得的經驗和存在的問題保持清醒認知，在黨中央集中統一領導下，守正創新，突出問題導向，以進一步全面深化改革之偉力，高質量推進醫療保障立法，全面優化適應中國式現代化的醫療保障法律制度。

新時代中國醫療保障立法實踐：由分制走向系統集成

行政立法權由部門分權走向集中統一。中國醫療保障制度始建于中華人民共和國成立初期，逐步形成了“國家-單位保障”的公費醫療和勞動保險制度、“社區互助”的農村合作醫療制度。改革開放后，中國醫療保障改革成為整個改革事業的重要組成部分，由人力資源和社會保障部門、衛生部門、民政部門、發展和改革委員會等部門分權管理，自上而下漸進性探索建設了適應市場經濟體制的城鄉分制、“國家-社會保障”的職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險、新型農村合作醫療制度以及城鄉醫療救助制度。[1]四部門分權管理醫療保障，實現局部探索、破冰突圍，快速推進城鄉四項基本醫療保障制度覆蓋全民，使得城鄉居民醫療負擔持續減輕。與此同時，四部門分權管理城鄉醫療保障，意味著醫療保障行政立法分權，形成了四類各成封閉系統的醫療保障行政法規體系。加之，醫療保障不同統籌地區地方立法分權，“碎片化”立法不可避免，立法成本較高。[2]同時，四類醫療保障行政法規體系決定了醫療保障行政執法和公共服務的分化，醫療保障參保籌資、待遇支付等核心要素制度交叉重疊與空白漏項并存，醫療、醫藥服務體系也存在一定的資源浪費。基于此，2018年3月，十三屆全國人大一次會議表決通過了關于國務院機構改革方案的決定，組建中華人民共和國國家醫療保障局，將分屬于人力資源和社會保障部門、衛生部門、民政部門、發展和改革委員會等部門的醫療保障及醫藥價格管理職能整合統一，由醫療保障部門實施整體性治理，為推進醫療保障統一立法奠定了體制性基礎。

立法由分制走向系統集成。城鄉四類醫療保障行政法規體系，不僅造成城鄉基本醫療保障制度統一性、公平性、可持續性弱化；[3]還不利于2011年施行的《中華人民共和國社會保險法》相關基本醫療保險制度的完善。為此，黨的十八大報告要求“整合城鄉居民基本養老保險和基本醫療保險制度”。黨的十九屆五中全會明確“十四五”時期我國醫療保障事業發展的藍圖，要求堅持系統觀念，把握好新發展階段、新發展理念、新發展格局提出的新要求，在統籌推進“五位一體”總體布局、協調推進“四個全面”戰略布局中思考和謀劃醫療保障事業發展。2020年2月，《中共中央 國務院關于深化醫療保障制度改革的意見》提出“加快建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次醫療保障體系”。一系列頂層設計和改革的推進，為統一醫療保障立法奠定了政治基礎和政策基礎。國家醫療保障局基于統一的醫療保障行政立法權，堅持目標導向和問題導向，聚焦醫療保障改革的重點領域和關鍵環節，秉持醫療保障法律體系的價值統一、邏輯統一，編制《國家醫療保障局立法規劃（2018-2022年）》和《國家醫療保障局立法工作管理辦法（試行）》，并研究制定“國家醫療保障局第二個五年立法規劃（2023-2027年）”。[4]對建立中國特色醫療保障法律體系進行系統規劃、全局性謀劃、戰略性布局，使得醫療保障立法從漸進探索的“破舊”全面轉換到快速理性的“立新”上來，[5]走向系統集成和提質增效時期。2021年全國人大常委會將制定醫療保障法列入同年立法工作計劃。自2020年至今，我國已先后頒布施行醫療保障“一條例和九部部門規章”，包括《醫療保障基金使用監督管理條例》《基本醫療保險用藥管理暫行辦法》《醫療機構醫療保障定點管理暫行辦法》《零售藥店醫療保障定點管理暫行辦法》《醫療保障行政處罰程序暫行規定》《醫療保障基金使用監督管理舉報處理暫行辦法》《醫療保障基金飛行檢查管理暫行辦法》《藥品醫保目錄歸屬認定工作程序（試行）》《基本醫療保險關系轉移接續暫行辦法》《國家醫療保障局政府信息公開暫行辦法》。此外，還發布十余件醫療保障部門規章的征求意見稿，包括《基本醫療保險醫用耗材管理暫行辦法（征求意見稿）》《關于做好基本醫療保險醫用耗材支付管理有關工作的通知（征求意見稿）》《醫保醫用耗材“醫保通用名”命名規范（征求意見稿）》《談判藥品續約規則（征求意見稿）》《非獨家藥品競價規則（征求意見稿）》《醫療保障稽核管理暫行辦法（征求意見稿）》等。

“小切口”立法撬動大立法。基本醫療保障是國家以強制力組織實施的社會保障項目，旨在保障每一個社會成員具有購買基本醫療服務的能力。[6]政府監督管理職責貫穿于醫療保障參保籌資、財務管理、經辦服務、待遇支付等每一個運行環節。為此，醫療保障管理體制機制的改革在深化醫療保障制度改革中起著至關重要的作用，可謂“牽一發動全身”。國家醫療保障局成立伊始，以問題導向，遵循“急用先行”的立法思路，[7]制定了《醫療保障基金使用監督管理條例》，明確了醫療保障“集中統一”的管理體制，重點對醫療保障部門主管，衛生健康、中醫藥、市場監督管理、財政、審計、公安等部門分工協作、相互配合的行政監督管理體系進行了具體規范。隨后，一系列醫療保障管理監督的部門規章出臺，統一的醫保管理監督體制得以確立。而且，依法統一的管理監督體制與《醫療保障法（征求意見稿）》明確的治理框架兼容，成為撬動《醫療保障法》立法的動力機制。“一條例和九部部門規章”等“小切口”立法，明確了醫療保障基金籌集、經辦服務、待遇支付、管理監督等各個環節多元主體的權責義的基本框架，與《醫療保障法》這一根本性、整體性、長遠性的“大立法”之間建構了相對完整的連接。[8]

新時代中國醫療保障立法創新：從疾病風險治理轉向健康風險整體性治理

立法目的從疾病治療保障轉向全生命周期健康保障。現行醫療保障法律以保障國民基本醫療保障權益為宗旨，關注疾病治療及醫療費用之保障。2021年至2024年，《醫療保障法（征求意見稿）》、“一條例和九部部門規章”相繼頒布施行，以及先后推出試驗性立法（如《江蘇省醫療保障條例》《浙江省醫療保障條例》），立法目的從疾病治療保障轉向全生命周期健康保障，秉承“以人民健康為中心”的立法宗旨，從人口覆蓋、費用覆蓋、服務覆蓋三個維度，構建全生命周期的健康保障制度，確保實現醫療保障制度的歷史性變革、系統性重塑、整體性重構。在人口覆蓋上，為了應對人口老齡化、就業形式多樣化，適應人口流動和參保需求變化，推進全民參保計劃，以公民身份證號碼作為社會保障號碼辦理基本醫療保險登記；探索取消或者放寬參保戶籍限制的規定，落實放開放寬在常住地、就業地持居住證參保政策。同時，構建各類人員參保銜接和轉換機制，規范參加職工基本醫療保險的人員跨統籌地區就業的基本醫療保險關系轉移機制、優化參保人員由城鄉居民基本醫療保險轉為職工基本醫療保險的補差或者折算的辦法。在費用覆蓋上，協同推進基本醫療保險、補充醫療保障、基本公共衛生、生育保險、長期護理保險發展，從疾病治療費用覆蓋向預防保健、生育、護理和康復等全生命周期健康費用覆蓋上擴展，形成健康的整體保障系統。在服務覆蓋上，《社會保險經辦條例》第28條第2款規定要“強化社會保險經辦服務能力，實現省、市、縣、鄉鎮（街道）、村（社區）全覆蓋”；《浙江省醫療保障條例》第4條第2款要求，“各級人民政府應當加強醫療保障與基本公共衛生服務在疾病預防、診斷、治療、護理和康復等方面的銜接配合，促進醫療衛生與健康事業共同發展”；等等。

立法調整對象從多層次醫療保障的分散調整轉向系統調整。現行醫療保障法律體系主要圍繞多層次醫療保障展開。當前，我國主要通過《中華人民共和國社會保險法》《中華人民共和國保險法》《中華人民共和國慈善法》《中華人民共和國基本醫療衛生與健康促進法》《社會救助暫行辦法》等不同性質的單行法律法規調整多層次醫療保障制度，存在法律規范分散多變，多層次醫療保障治理主體權責不清晰，多層次醫療保障的法律屬性與邊界不明確，多層次醫療保障之間銜接機制不健全，[9]政府主導并負責管理的基本保障“一枝獨大”，而市場主體和社會力量承擔的補充保障發育不夠等問題。[10]為此，2020年，《中共中央 國務院關于深化醫療保障制度改革的意見》提出改革目標是：“到2030年，全面建成以基本醫療保險為主體，醫療救助為托底，補充醫療保險、商業健康保險、慈善捐贈、醫療互助共同發展的醫療保障制度體系。”[11]《醫療保障法（征求意見稿）》和江蘇省、浙江省兩地的試驗性醫療保障立法，均將多層次醫療保障確定為調整對象，多層次醫療保障的法治建構從分散調整轉向系統調整。主要從兩方面予以提升：其一，強調政府要從全民醫療保障的整體治理角度出發明確多層次醫療保障體系的基本職責。其二，在劃定基本醫療保障待遇范圍的基礎上，明確商業健康保險公司、社會組織的補充醫療保障職責。

醫療保障治理從“單獨”治理轉向“三醫”協同治理。城鄉四類醫療保障“分制”立法，專注于醫療保障“單獨”治理，局限于醫療保障基金籌集、經辦服務、待遇給付、管理監督的法治化建設。新時代醫療保障立法的一個主要任務是建構并強化“醫保第三方團購和付費”的支撐性、聯動性、基礎性管理機制，推進“三醫”協同治理。首先，將“三醫”協同治理明確為政府職責，由原來的“三醫”分割治理轉向“三醫”協同治理。江蘇省、浙江省兩地的試驗性醫療保障立法將“三醫”協同治理明確為縣級以上政府職責。如《江蘇省醫療保障條例》第7條第3款明確：“縣級以上地方人民政府應當建立醫療保障工作部門協同機制，加強統籌協調，研究解決重大問題，促進醫保、醫療、醫藥協同發展和治理。”其次，明確醫療保障基金配置定點醫療、醫藥服務資源的作用。據統計，截至2023年底，我國醫保參保率保持在95%以上，醫療保障和患者的付費事實上構成了醫療、醫藥服務的主要收入來源，醫保基金具有釋放醫療需求的杠桿動能。[12]《醫療機構醫療保障定點管理暫行辦法》和《零售藥店醫療保障定點管理暫行辦法》均在第4條規定，統籌地區醫療保障行政部門根據公眾健康需求、管理服務需要、醫保基金收支、區域衛生規劃、醫療機構設置規劃等確定本統籌地區定點醫療服務和定點零售藥店的資源配置。再次，建構醫療保障待遇行政委托給付機制，優化定點醫療、醫藥機構的定點申請、專業評估、協商談判、協議訂立、協議履行、協議解除等監督管理流程，通過準入準出、支付范圍、集中招標采購、醫療服務多元支付等規范，制約和規范定點醫療、醫藥服務機構對參保人提供“基本”醫療、醫藥服務。最后，醫療保障通過戰略購買與價值購買機制引導“三醫”協同治理。例如，《基本醫療保險用藥管理暫行辦法》《非獨家藥品競價規則（征求意見稿）》《談判藥品續約規則（征求意見稿）》等的發布，逐步確立了醫療保障藥品目錄和價格動態調整機制。同時，藥品、醫用耗材集中帶量采購和按病種付費為主的多元復合式醫保支付方式改革有序推進，推動國家主導、政府行政管制醫療、醫藥服務要素價格的管理方式轉向社會主導、集體協商談判的醫藥服務價格機制。

進一步推進中國醫療保障立法的挑戰：轉型難點與發展難題

進入新時代，我國醫療保障立法取得重大進展，推進新型的城鄉統籌、社會化、多方分擔責任、職工與居民兩制并行的基本醫療保障基礎性制度框架基本建立。[13]但現階段，醫療保障法律法規尚不完善，大多數醫療保障法規還是“暫行辦法”，《醫療保障法（征求意見稿）》以及十余部行政規章還處于起草和征求意見過程中，醫療保障立法難題亟待攻克。

轉型難點：自下而上漸進改革的歷史負荷及制度性缺陷。改革初期，我國醫療保障制度改革是在目標、路徑并不清晰的條件下通過“摸著石頭過河”的方式逐漸明朗化的，采取的是自下而上的漸進改革策略，整個醫療保障制度呈現新舊制度此消彼長的漸進發展態勢。[14]伴隨著漸進改革的醫療保障立法，一些承載計劃經濟體制歷史負荷的“轉型性、過渡性”法律規范被制定出來，卻因違背基本醫療保險法理而成為進一步立法的難點問題。如在職工基本醫療保險立法中，作為“免繳費”的傳統公費醫療保障和勞動醫療保險向“繳費型”社會醫療保險“轉型”的運行機制，內嵌、貫通于職工基本醫療保險全流程的“統賬結合”個人賬戶運行制度，存在違背基本醫療保險的社會共同責任原則及現收現付財務運行規則的缺陷。[15]同時，老齡化等人口結構變化對保障待遇支付形成巨大壓力，在基本醫療保險繳費人群擴展有限，甚至可能逐步縮小的同時，高額消耗基本醫療保險基金的老齡人群將快速擴大，退休職工不繳納基本醫療保險費的制度與現收現付財務運行規則相悖。如在城鄉居民基本醫療保險立法中，定額繳費的籌資機制與醫療社會保險量能負擔的基準費率籌資機制相悖；城鄉居民自愿參保原則與基本醫療保險抵御逆向選擇的強制參保原則相背離；政府財政補貼占籌資“大頭”的福利性補貼與基本醫療保險社會互助共濟分擔機制相背離等。這些適應轉型期“新舊制度雙軌運行”“以城補鄉”等的“過渡性”規范，短期內是合理的。但是，長期保留“過渡性”規范，無疑有違基本醫療保險制度的客觀規律，也有損這一制度的公平性，成為完善基本醫療保險制度的障礙。不改革這些制度性缺陷，基本醫療保險制度便無法真正走向成熟、定型。

發展難題：經濟社會發展產生的制度性缺口。新時代以來，新的人口格局、就業格局、產業格局、分配格局、城鄉融合格局等新格局不斷涌現，對現行醫療保障的參保籌資、待遇給付等核心要素制度產生了全方位的影響，也帶來新的法律挑戰，形成新的制度性缺口。如智能科技革命和數字經濟催生多樣化、靈活性就業，與傳統就業形態大有平分秋色之勢。為此，以正規就業為基礎，交叉城鄉戶籍區分職工、城鄉居民兩類參保人的參保制度不能全面公平覆蓋靈活就業人群，迫切需要在對靈活就業人員進行充分的類型化劃分基礎上調整籌資規范，特別是針對靈活就業人員單方籌資機制的不公平性，需要建構適應各類靈活就業人員的社會化互助共濟籌資機制。同時，城鄉融合格局不斷發展，以戶籍識別為基礎的城鄉居民參保機制無以適應人口高流動性與人戶分離常態化的要求。[16]再者，伴隨著技術進步和產業結構升級，當人工智能技術最終能夠替代許多工作崗位時，可能導致失業者會常態化出現，勞動力市場出現運行障礙。[17]這些失業者遭遇重大疾病時，與戶籍綁定的醫療救助家計調查識別機制、待遇給付機制的執行難度明顯提高，需要構建更加開放包容的醫療救助識別機制、待遇給付機制，以適應社會中最脆弱群體醫療救助的需求。

機制矛盾：多部門協同治理的機制亟待捋順和規范化。醫療保障是多部門協同治理、政商社協同治理、“三醫”協同治理的社會保障事業。在轉型期開創性、靈活性的經濟社會制度背景下，中國醫療保障立法的環境錯綜復雜，必須與城鄉差異、公共財政、公共管理、醫療、醫藥服務體系等諸多緊迫的、重大的、爭論不休的改革議題“同步討論”。[18]為此，多部門協同治理的體制機制建設成為醫療保障立法難題。相關立法主要以框架式、原則性規范明確改革的方向，并以授權立法形式委托政府部門在改革中推進和完善立法。如基本醫療保險通過“第三方團購和支付機制”購買市場化的醫療、醫藥服務，并推進“三醫”協同發展和治理，而現行法律法規只是明確基本原則，因此，相關具體法律規范還有待完善。此外，多層次醫療保障體系還未形成合力，在現行法律規范中，補充醫療保險、慈善捐贈和醫療互助的治理和發展存在不足的局面。[19]蓋因政府、保險市場、社會組織在醫保整體性治理中存在體制性障礙、機制性梗阻，特別需要探索和明晰政府、保險市場、社會組織的治理權責，進而建立政商社資源交換和管理銜接機制。

守正創新：全面優化醫療保障法律制度

“法律通常是尾隨著社會的變化而變化。”[20]我國正向2035年基本實現社會主義現代化和本世紀中葉全面建成社會主義現代化強國的目標邁進，為適應中國式現代化的要求，中國醫療保障立法應該與時俱進，“用改革的辦法和創新的思維解決發展中的問題，堅決破除體制機制障礙”，“依法落實各級政府和用人單位、個人、社會的社會保障權利、義務、責任”。[21]

加快推進醫療保障立法工作。醫療保障立法是《法治社會建設實施綱要（2020-2025年）》明確的重點立法領域。國家醫療保障局發布的《醫療保障法（征求意見稿）》以多層次醫療保障為調整對象，將該法定位為調整醫療保障領域的基本法、綜合法。如此重要又復雜的立法，既要立足當前改革，又要著眼長遠發展。[22]首先，要遵循《中共中央 國務院關于深化醫療保障制度改革的意見》關于“全面建立中國特色醫療保障制度”的決策部署。以人民健康為中心，回應人民群眾對健康風險防范的新期待，認真梳理和總結黨的十八大以來醫療保障領域建設理論與制度成果，將改革創新的規則、規范進行系統整合和集成升華，以基本法的形式確認下來，為醫療保障制度統一和規范化做好頂層設計，并為醫療保障執法和司法提供完善的法律依據。其次，要將醫療保障法學理論研究與現行法律相結合。立法是理論創新、規則創新、制度創新的集大成。[23]加快《醫療保障法》立法進程，要把握世界各國醫療保障立法發展新趨勢，汲取世界各國醫療保障立法經驗，結合中國國情，打破現有體制機制固化的藩籬，以前瞻性規定保護改革探索的成果，加快推進醫療保障立法工作。

優化多層次醫療保障法律制度體系。黨的二十大報告明確提出，要“健全覆蓋全民、統籌城鄉、公平統一、安全規范、可持續的多層次社會保障體系”。黨的二十屆三中全會《決定》強調，“增強改革系統性、整體性、協同性”，“發揮各類商業保險補充保障作用。推進基本醫療保險省級統籌，深化醫保支付方式改革，完善大病保險和醫療救助制度，加強醫保基金監管”。我國現行多層次醫療保障法律體系橫跨社會保險法、社會救助法、保險法、慈善法等不同法域，需要實現不同法域之間的良性協調。圍繞《醫療保障法》立法，需要優化多層次醫療保障體系。[24]應當從多層次醫療保障整體治理視角出發，通過立法明確政府、保險市場、社會組織在多層次醫療保障協同治理中的權責。重新評價不同類別的醫療保障功能，以及各類醫療保障功能的交疊性、待遇支付的互補性，[25]遵循“底線公平＋正比公平＋效率正義”的“多層結構”原則，[26]統籌規劃各類醫療保障的籌資和待遇機制，[27]并妥善處理各類醫療保障籌資和待遇機制的結構性關聯，在法定醫療保障承擔主體保障功能的基礎上，促進商業健康保險、醫療互助、慈善救助協同發展，形成一個內在聯系、邏輯完整、良性協調的多層次醫療保障綜合體系，以滿足不同層次社會群體的多樣化醫療和健康保障需求。[28]

完善醫療保障協同治理的各項實施性法規。醫療保障的多層次、系統性、協同性發展需求，對醫療保障立法提出了很高要求。現行的“一條例和九部部門規章”，以及正處于起草和征求意見階段的十余部行政規章，主要是醫療保障監督管理的法律規范。針對多層次醫療保障協同治理、全生命周期的健康保障協同治理、“三醫”協同治理的規范仍然不足。未來，在《醫療保障法》頒布后，需要認真研究該法的系統性、整體性、協同性實施，重點完善醫療保障協同治理的各項實施性法規。一是制定和完善多層次醫療保障協同治理的實施性法規。制定“醫療保障條例”“基本醫療保險條例”“醫療救助條例”“商業健康保險條例”“慈善醫療救助條例”等實施性法規，并在各項法規之間建立銜接機制，彼此對應，促進多層次醫療保障協同治理。二是制定全生命周期的健康保障實施性法規。將基本醫療保障、長期護理保險、生育保險、基本公共衛生制度銜接，將各項保障項目的基金籌資、待遇給付、基金監管、經辦服務、信息管理等流程進行協同管理和運行，向國民提供一體化、多元、可選擇的疾病預防、疾病醫療、健康促進、家庭和社區照護服務。三是制定“三醫”協同治理的實施性法規。明確醫保在“三醫”協同治理中的基礎地位，發揮醫保對醫療、醫藥資源合理配置的核心杠桿作用，發揮醫保對醫療、醫藥服務行為的引導和規范作用，建立以覆蓋各診療形式、全疾病周期、全人群為價值導向的醫保支付機制。[29]需要醫療保障立法的起草者跳出部門局限，注重整體謀劃，[30]從醫保支付體系、醫保支付機制、藥品帶量采購機制、社區醫療機構首診轉診機制等方面，建立促進醫療、醫保、醫藥協同發展和治理的法律規范。

（本文系國家社會科學基金一般項目“《醫療保障法》立法疑難問題研究”和山西省社會科學界聯合會“山西省大健康產業高質量發展科研專項課題”：“政府、市場、社會協同治理推進山西多層次醫療保障高質量發研究”的階段性研究成果，項目編號分別為：22BFX116、DJKZXKT2023007）

注釋

[1]孫淑云：《新時代中國基本醫療保險立法的機遇與發展》，《南京社會科學》，2018年第6期。

[2]孫淑云：《頂層設計城鄉醫保制度：自上而下有效實施整合》，《中國農村觀察》，2015年第3期。

[3][13][14]鄭功成：《從政策性文件主導走向法治化：中國特色醫療保障制度建設的必由之路》，《學術研究》，2021年第6期。

[4]《國家醫療保障局2022年法治政府建設情況報告》，2023年3月31日，https://www.nhsa.gov.cn/art/2023/3/31/art_123_10317.html。

[5]鄭功成：《面向2035年的中國特色社會保障體系建設——基于目標導向的理論思考與政策建議》，《社會保障評論》，2021年第1期。

[6]何文炯：《醫療保障立法重在保障國民醫療保障權益》，《中國醫療保險》，2021年第9期。

[7][30]但彥錚：《加快〈醫療保障法〉立法進程 全面推進法治醫保建設的幾點思考》，《中國醫療保險》，2022年第2期。

[8][9]孫淑云：《〈醫療保障法〉之立法定位及體系建構的邏輯理路》，《中國軟科學》，2023年第5期。

[10][21]習近平：《促進我國社會保障事業高質量發展、可持續發展》，《求是》，2022年第8期。

[11]孫淑云：《體制改革視閾下的基本醫療保障立法》，《中國醫療保險》，2020年第10期。

[12]賴詩卿：《醫保戰略性購買如何賦能醫藥創新發展》，《中國基本醫療保險》，2024年第8期。

[15]孫淑云：《職工基本醫療保險個人賬戶制度的法理困境與改革重構》，《社會保障評論》，2024年第4期。

[16][17]蔡昉：《社會保障的與時俱進：理念、范式和政策工具》，《社會保障評論》，2024年第4期。

[18]孫淑云：《改革開放40年：中國醫療保障體系的創新與發展》，《甘肅社會科學》，2018年第5期。

[19]李亞青：《中國式現代化與醫療保障體系改革》，《社會保障評論》，2023年第3期。

[20]大木雅夫：《比較法》，范愉譯，北京：法律出版社，1999年，第3頁。

[22]國家醫保局：《直面需求 反映呼聲 回應關切》，《中國醫療保險》，2024年第3期（上）。

[23]周旺生：《立法學教程》，北京大學出版社，2006年，第53頁。

[24]鄭功成：《加快建設好多層次醫療保障體系》，《中國醫療保險》，2024年第3期（上）。

[25]孫淑云、周榮：《多層次醫保制度銜接問題探討》，《中共山西省委黨校學報》，2013年第1期。

[26]王增文：《多層次醫療保障籌資的理論邏輯及實現路徑》，《社會保障評論》，2023年第4期。

[27]蘇敏、張天嬌等：《多層次醫療保障體系的精細化治理路徑》，《衛生經濟研究》，2022年第7期。

[28]孫淑云：《明確法律定位和體例篇章是醫保立法的關鍵》，《中國醫療保險》，2024年第3期（上）。

[29]鄭秉文、韋瑋：《中國醫保支付體系改革25年：成就、問題與展望》，《社會保障評論》，2024年第3期。

責 編∕肖晗題 美 編∕梁麗琛

The Practice and Innovation of Medical Security Legislation in the New Era

Sun Shuyun

Abstract: Since the Third Plenary Session of the 18th Central Committee of the Communist Party of China, significant progress has been made in China's medical security legislation. Evolving from fragmented to integrated, shifting from managing disease risks to addressing overall health risks, the basic framework of the medical security system has been mostly established. However, currently, medical security laws and regulations remain incomplete, with many of them remaining "interim measures." In the meantime, the Draft of Medical Security Law and over a dozen related administrative rules are still in the drafting and consultation process, highlighting the urgent need to overcome challenges in medical security legislation. It is therefore necessary to further reform and improve the medical security system, accelerate the legislation process of medical security, optimize the legal framework for the multi-level medical security system, and refine the implementation regulations for coordinated governance in medical security.

Keywords: medical security legislation, multi-level medical security, collaborative governance