摘 要:城鄉基層治理現代化作為國家治理現代化的重要組成部分，直接影響國家治理體系的效能與進程。為更好地滿足人民群眾的需求，各地區在數字化賦能、共建共治共享以及體制機制創新等方面進行了積極探索，積累了豐富的經驗。同時，也面臨數字化的普及與應用不足、多方主體的協同不足及制度創新動力不足等問題和挑戰。這些問題的存在，亟待強化數字治理支撐、保障多方主體協同和激發制度創新動力，以進一步推動城鄉基層治理現代化的進程。

關鍵詞:城鄉基層治理 治理現代化 數字化 制度創新

【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A

基層是黨心與民心的交匯點，也是解決人民群眾最關心、最直接、最現實利益問題的關鍵場域。城鄉基層治理的效果直接關系到人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。為更有效地服務城鄉居民，全國各地積極推動基層治理現代化，并已取得初步成效，呈現出可喜的態勢。然而，在這一探索過程中也面臨著諸多新挑戰，亟待加以重視和解決。

我國城鄉基層治理現代化新態勢

技術驅動：數字化賦能基層治理

技術是推動基層治理現代化的核心動力，數字化手段的廣泛應用正在改變傳統治理模式。數字化技術，特別是社交媒體和電子政務平臺，縮短了信息傳遞的距離和時長，使政府更能實時響應民眾需求，不但提高了行政透明度和民眾參與的機會，而且提升了政府的公信力。各地通過網絡社區、在線服務等形式的數字化工具，使得基層治理不再受地理位置的限制，促進了社區自治和社會資本的形成，有助于形成更為緊密的社會網絡，增強社會凝聚力。同時，在數字化技術的加持下，政策制定和執行過程更加科學、精確。

北京市昌平區的回龍觀和天通苑地區（簡稱“回天地區”），是兩個超大型居住區，人口高度集聚，面臨著嚴峻的基層治理挑戰。自2018年起，該地區實施了“回天大腦”技術項目，通過整合市、區、街鎮的三級數據，構建了一個全面監控回天地區基礎設施與城市運營的系統。這一系統覆蓋了從街鎮到個人的多層級管理，有效實現了在風險防控、垃圾分類和接訴即辦等關鍵領域的精細化管理。

福建省三明市大田縣，是典型的山區縣，村莊分散且資源分布不均，基層治理工作難度大。該縣通過實施數字鄉村建設，采取一系列創新措施，有效提升了基層治理的現代化水平。依托福建省政務服務統一平臺“閩政通”App，擴展了農民在環境監督方面的數字參與。此外，通過智安小區和平安鄉村建設，加強了公共安全的視頻監控系統。借助數字氣象災害預警信息智能發布系統，提升了應急管理的智能化水平，增強了防災減災科普教育和法律服務的時效性。

共建共享：多方參與治理格局

現代化治理強調“以人為本”，社會力量的廣泛參與成為基層治理的重要特征。多方參與指的是在政府主導下，市民、企業、非政府組織和其他社會團體等各界力量共同參與社會治理。各方通過發揮自身優勢，貢獻資源與專長，形成共建共治共享的治理格局。這種模式的核心在于強調參與者的多樣性和合作性，推動不同群體根據各自優勢和需求協同工作，彌合信息不對稱和資源不均衡，促進公共資源的公平配置和高效利用。多方共同構建社會治理體系的模式，旨在通過集思廣益提升治理的有效性和適應性。這種集體參與和責任分擔的方式，不僅能更好地應對復雜社會問題，還能讓每個社會成員在治理過程中發揮作用，提升民眾的滿意度和社會整體的凝聚力。

四川省成都市武侯區簇錦街道通過引入“城市合伙人”機制，激活多方社會力量參與基層社區治理。該機制基于街區網格系統，鼓勵100余名“城市合伙人”成為網格長和志愿者，帶動身邊居民參與社區治理。同時，引導街道轄區內的個體工商戶和商家成為“城市合伙人”，參與垃圾分類和環境保護等社區活動，并組建臨街商鋪商家聯盟共同提升治理質量。這一探索，不僅大幅度提升了網格服務響應速度（15分鐘響應、1小時進入處理流程、1.5天處理并反饋），還提升了環境治理效果（環境投訴同比下降35%，廚余垃圾分出率達33.12%，人均生活垃圾比去年同期減少8.1%），并加強了安全隱患巡查和事故理賠服務。

湖北省荊州市松滋市的鄉村通過“共同締造”機制，推動黨建引領群建，實現決策共謀、發展共建、建設共管、效果共評、成果共享。婦聯組織實現組級全覆蓋，工會和共青團延伸至村，建立33個職工愛心驛站，并將“希望家園”公益托管延伸至周末和寒假。108個村（社區）成立獨資勞務公司，推動群眾自發成立1928個自治組織和2433個社會組織，促進自我管理和服務。婦聯選拔3446名執委，配強2753名婦女小組長，成立40余個“女人家互助會”。此外，成立276個“五老”理事會，推選1917名“五老”為理事，明確工作職責。該機制增強了基層治理的多方參與，提高了社區自我管理和服務能力，推動了鄉村振興與社會和諧。

模式探索：體制機制創新完善

體制機制創新是推動基層治理現代化的核心動力，尤其在提升治理韌性和增強治理可持續性方面發揮著關鍵作用。治理韌性指的是基層治理在應對突發事件、社會變化及不確定性挑戰時的適應和應變能力，而治理的可持續性強調在長期內維持和優化治理效果。通過體制機制創新，能夠打造更加靈活、適應社會變革、滿足公眾需求的治理體系。以“街鄉吹哨、部門報到”等為代表的城鄉基層治理模式探索，不僅有效解決了傳統治理模式中決策遲緩、應對突發事件能力弱、資源配置不合理等問題，還提升了城鄉基層治理的適應性和可持續性。

為解決基層治理的“最后一公里”難題，北京市在平谷區“鄉鎮吹哨、部門報到”機制的基礎上，提出“街鄉吹哨、部門報到”快速響應機制。該機制圍繞社區居民關注的環境整治、垃圾清理、老舊小區治理，啟動“日常哨”程序，協調相關部門和居民代表共同解決；針對群租房治理、違法建筑拆除等治理難題，啟動“攻堅哨”程序，通過多部門綜合執法進行改造；在自然災害等緊急情況，啟動“應急哨”程序，迅速響應機制保障人員安全。這一探索極大增強了部門之間的協調與合作，實現了各職能部門統一行動，提高了問題解決的效率，增強了治理韌性，顯著提高了居民的安全感和對城市治理的認同感與滿意度。

新時代“楓橋經驗”作為基層治理的中國方案，秉承“依靠群眾、矛盾不上交、就地解決”核心理念，強調在基層治理中發揮群眾的積極作用，通過建立完善的社會參與機制，提高社會治理的韌性和可持續性。通過構建基層黨組織、村委會和群眾組織三位一體的治理框架，強化黨的領導作用，同時保障各類社會力量（社會組織、志愿者）的有效參與。該模式結合自治、法治與德治，通過村民議事會、民主決策和信息公開等方式，靈活調解和綜合治理社會矛盾和沖突，實現“矛盾不上交、平安不出事、服務不缺位”。這一治理模式，強調公眾參與和社會共治，增強了居民的信任感和滿意度，提高了社會的凝聚力，成為全國學習和推廣的基層治理典范。

我國城鄉基層治理面臨的問題與挑戰

數字化普及與應用不足。數字化治理在提升公共服務效率和政府管理能力方面具有巨大潛力，但其實施過程中也暴露出不少挑戰，尤其是數字鴻溝、數據安全風險和技術資源不均等問題，限制了其普惠效應。首先，城鄉和不同社會群體之間的數字鴻溝明顯，尤其在農村地區，老年人和低收入群體面臨雙重障礙：一方面，基礎設施建設不足，互聯網接入困難；另一方面，缺乏必要的數字技能培訓，導致這些群體無法充分利用信息技術，甚至被排除在數字化治理之外。尤其是農村老年人，普遍缺乏對現代技術的適應能力，進一步加劇了數字鴻溝的擴大。其次，技術資源的分布不均衡，使得基層單位的數字化應用效果參差不齊。城市和發達地區的基層單位在硬件設備、軟件系統和技術人才方面相對優越，而許多農村地區的基層單位仍依賴傳統治理方式，難以有效應用現代技術。技術資源的短缺不僅限制了數字治理的推進，也加劇了地區間發展的不平衡，阻礙了社會公平的實現。最后，在城鄉基層治理中，跨部門合作不足、數字治理合力未形成，主要表現為信息共享缺乏、資源整合不足、政策滯后、利益沖突等問題。各部門之間未能建立有效的溝通和協同機制，導致信息孤島，影響了資源的優化配置和治理效率。政策制定和技術應用缺乏統一規劃，部門間在目標和職責上存在差異，協調難度較大。此外，缺乏跨部門的技術支持平臺，導致數據和資源不能有效整合。

多方主體協同不足。盡管技術手段為治理提供了更多參與渠道，但在實際操作中，參與能力不足、社會資本動員不足以及利益沖突等問題依然制約了多方主體的協同，限制了治理效能的提升。首先，參與能力不足是制約多方主體協同的核心問題。盡管數字技術提供了在線平臺和信息傳遞工具，理論上能提升參與度，但在許多基層治理活動中，部分居民，尤其是農村地區的老年群體，由于教育水平較低，缺乏必要的知識和技能，往往不愿或不懂如何主動參與治理決策。這使得即使存在參與渠道，缺乏文化支持，治理效能也難以實現。其次，社會動員不足是多方主體協同的障礙之一。部分基層政府對社會組織和企業的動員力度不足，缺乏有效激勵機制。在不少地區，社會組織和企業未能獲得足夠的資源和政策支持，導致其參與熱情低迷。尤其在經濟相對落后的地區，社會組織面臨資金和資源匱乏，難以承擔更多治理職能，從而削弱了多方主體協同的效力。最后，利益沖突與治理負擔也是不可忽視的問題。在多方主體協同過程中，不同主體的利益訴求往往存在沖突，尤其是政府、企業和社會組織之間。企業關注經濟效益，社會組織則關注社會效益，這些差異可能導致政策目標和責任劃分上的分歧，影響治理效率。利益沖突不僅增加了協調的難度，也使得治理過程中的行政成本上升，基層政府在調解各方利益時，往往需要投入大量資源，進而加重了治理負擔，影響政策的執行力。

制度創新動力不足。在基層治理實踐中，一些地區缺乏根據本地實際需求探索創新制度的積極性，仍沿用“一刀切”或過于依賴上級指令的模式，制約了城鄉基層治理成效。首先，沿用傳統模式，缺乏本地化創新。部分地方的基層治理依然沿用傳統的“一刀切”模式，這種模式往往忽視了不同地區之間在經濟發展水平、社會結構、文化背景等方面的差異，難以有效回應基層群眾的實際需求。例如，在鄉村振興政策、教育資源分配、衛生服務等方面，部分地方政府沒有充分考慮地方的具體情況和需求，導致治理資源的浪費和效果不佳。其次，過度依賴上級指令，缺乏自主創新。在部分地區，基層政府過度依賴上級部門的指令和政策安排，缺乏創新意識和行動自覺。這種依賴性一方面是由于基層政府在落實發展任務時的壓力，另一方面也與基層領導干部改革創新的積極性不足有關。在這種情況下，基層政府不去主動探索新的治理方式和機制。這種做法長遠來看，無法適應社會的多樣化需求，也不能為地方帶來真正的治理效能提升。最后，缺乏激勵機制與創新支持。在一些地區，基層政府缺乏足夠的激勵機制來鼓勵本地的創新實踐。尤其是在一些資源貧乏、發展滯后的地區，基層政府面臨的壓力較大，創新可能被視為風險較高的嘗試，導致這些地方的領導干部更傾向于選擇保守的治理方式，而非進行制度創新。

深入推進城鄉基層治理現代化的對策與建議

強化數字治理支撐。一是縮小數字鴻溝，促進信息普惠。進一步加大對農村及偏遠地區互聯網基礎設施的投入，提供財政支持，鼓勵電信企業向這些地區延伸網絡覆蓋。同時，數字平臺界面應針對老年人群體進行優化，確保其易于使用，降低技術門檻。二是平衡技術資源分配，提升基層治理數字化水平。政府應加大對農村基層單位技術資源的投入，提供必要的硬件、軟件和技術支持，幫助基層單位彌補技術短板。通過建立共享平臺，基層單位可以共享技術資源，減少個性化開發成本，降低數字化應用門檻。此外，加大技術人才的培養與引進，尤其是針對偏遠地區，吸引更多的專業人才為基層治理提供技術支撐，促進數字治理的均衡發展。三是加強跨部門合作，形成數字治理合力。通過建立跨部門的協調機制，完善信息共享與資源整合的制度設計，加強各方的協作，促進數字技術與政策的融合創新，避免技術和政策脫節。同時，鼓勵政府、企業、學術機構及社會組織共同參與，形成協同共建的良性循環，從而推動數字化治理更好地服務于社會各界，提升城鄉社會治理效能。

保障多方主體協同。一是提升參與能力。為提升居民，尤其是農村老年人群體的參與能力，各地可通過社區中心、老年大學等渠道，提供便捷的教育資源，確保低收入群體能夠克服教育水平限制，積極參與治理。通過定期舉辦培訓課程、講座等形式，向居民普及社會治理的相關知識，提升其參與能力和信心。通過組織社區活動、志愿者服務等方式，促進居民之間的聯系，提升他們對社會治理的認同感。二是加強社會動員。各地可通過政策激勵和資源支持，鼓勵社會組織和企業參與基層治理。特別是在經濟相對落后的地區，提供資金、稅收優惠等支持，幫助社會組織承擔更多社會治理責任。政府還應搭建多方合作平臺，促進政府、社會組織和企業的合作，整合各方資源，形成優勢互補的局面。這樣不僅可以提升社會組織和企業的參與熱情，也能提高社會治理的協同效應，推動治理資源的最大化利用。三是減輕治理負擔。為了減少利益沖突和提高治理效率，可設立跨部門協調機制，促進不同主體之間的溝通與合作，特別是在資源分配和政策執行方面。同時，明確各方責任，避免重疊和資源浪費，減少協調成本。加強透明度和監督機制，確保政策的執行公正和高效，增強各方信任。通過清晰的責任劃分和強化監督，解決利益沖突，降低基層政府的協調負擔，提升治理效能。

激發制度創新動力。一是增加地方自主權，鼓勵本地化創新。各地根據自身實際情況，靈活制定和調整政策。通過授權機制，賦予地方更多自主決策權，鼓勵其在公共服務和社會治理中進行本地化創新。同時，地方政府應建立健全的反饋機制，確保政策在實施過程中能根據實際情況調整和優化，以提升其效果和適應性。二是建立激勵機制，鼓勵創新實踐。為了激發基層治理的創新動力，必須建立有效的激勵機制。例如，地方政府可設立創新基金，支持基層進行治理創新和技術應用。與此同時，地方政府可通過社會化評價機制，獎勵那些提出并有效實施創新方案的基層領導干部和治理團隊，從而進一步激勵基層政府積極探索新的治理路徑。三是調整評價機制，重視創新導向。目前，一些地方政府的績效考核標準往往過于側重短期效益和任務完成，忽視了制度創新的長遠效益。為此，可以調整績效考核機制，將制度創新納入考核標準，并賦予其相應權重。在考核中，除了關注經濟發展外，還應注重治理創新、政策適應性和居民滿意度，激勵基層政府關注創新實踐和長期效益，推動城鄉基層治理改革和創新。

參考文獻略

【本文作者為華中師范大學政治學與國家治理研究院教授】

責編：程靜靜／美編：石 玉