【摘要】全域土地綜合整治是落實黨的二十屆三中全會關于完善城鄉融合發展體制機制、深化土地制度改革決策部署的一項重大舉措。優化土地資源配置和空間布局、整合政策工具等，能夠有效解決宅基地、集體經營性建設用地和耕地保護等領域的共性難題。有效推動全域土地綜合整治，需采取跨領域的綜合路徑，不斷優化農村地區國土空間布局，促進農村土地制度改革走深走實，為實現土地資源的高效利用和可持續發展奠定堅實基礎。

【關鍵詞】農村土地制度 全域土地綜合整治 宅基地 鄉村全面振興

【中圖分類號】F323.2 【文獻標識碼】A

2024年中央農村工作會議提出，要“全面落實進一步深化農村改革任務，有序推進第二輪土地承包到期后再延長三十年試點，探索閑置農房通過出租、入股、合作等方式盤活利用的有效實現形式”。全域土地綜合整治是落實黨的二十屆三中全會關于完善城鄉融合發展體制機制、深化土地制度改革決策部署的一項重大舉措，為解決農村土地利用中存在的問題提供了綜合性方案。通過科學規劃和系統整治，全域土地綜合整治能夠有效優化農村地區尤其是近郊的國土空間布局，提升土地利用效率，改善生態環境，助推農村一二三產業融合發展。經過多年試點探索，全域土地綜合整治的內涵和實踐不斷豐富，與黨中央、國務院關于鄉村全面振興和城鄉融合發展的決策部署高度契合，成為城鄉融合發展的有力抓手。

以農村土地制度改革推動城鄉融合發展

黨的十八大以來，農村土地制度改革持續深化，通過優化土地資源配置，促進城鄉土地和其他生產要素雙向流動，推動鄉村全面振興和城鄉融合發展。通過農村承包地“三權分置”改革、集體經營性建設用地入市試點，以及宅基地制度改革等，賦予農民更多土地使用權和財產權，對于優化土地資源配置、提升土地利用效率以及改善農民生活水平具有重要意義。農村土地制度改革有助于優化土地要素配置，為農業現代化和農村產業發展提供空間支持；有助于推動城鄉間資源雙向流動，為農村注入發展動力、活力；有助于培育農村新產業新業態，推動一二三產業融合發展。

農村承包地“三權分置”改革對促進土地適度規模經營具有重要意義。該項改革的核心在于實現土地所有權、承包權和經營權的分置，推動土地資源的優化配置與高效利用。“三權分置”改革能夠確保土地承包權長久不變，即農民依舊擁有土地的承包權，同時通過市場化手段流轉經營權，實現更為靈活和高效的經營模式。這種模式使得承包地能夠在一定程度上實現規模化經營，優化農業生產和經營方式，提高土地使用效率。

農村宅基地制度改革對于保障農民居住權益、推動宅基地節約集約利用以及實現農民房屋財產權具有重要意義。既要滿足農民“住有所居”的基本需求，又要通過合理配置宅基地資源，減少鄉村土地閑置和低效使用，還要推動城鄉資源的有效對接與共享。通過賦予農戶宅基地財產權、完善退出機制和規范流轉，能夠有效釋放宅基地的潛在資產價值，為農民提供實現財產增值的機會，促進鄉村土地的合理流動。通過宅基地流轉、抵押等方式，還能加強農戶經濟保障，提高農民財產性收入。

農村集體經營性建設用地入市試點是建立健全城鄉統一建設用地市場的重要舉措。完善土地增值收益分配機制，促進城鄉建設用地的市場化配置，提升土地使用效率。通過改革，農村集體經營性建設用地可以在市場中自由流轉，吸引更多資本和項目進入農村地區，促進農村新產業新業態的發展。同時，農村集體經濟組織能夠通過土地資產流轉、出租等方式獲取更多收入，從而加強農村基礎設施建設和公共服務，激發農村經濟潛力。

另外，耕地保護和一二三產業融合發展對農村土地制度改革的推進路徑產生了影響。為了確保國家糧食安全，各類土地制度改革不能突破耕地紅線的要求，防止耕地過度占用和不可逆損失，確保農田資源的長期穩定供給。而一二三產業的融合發展對現有土地用途管制制度改革提出了新要求。隨著現代農業的發展，各類土地制度改革需要為“三產融合”等新業態提供發展空間，通過靈活的土地流轉機制和產業用地政策支持新產業新業態發展，推動鄉村全面振興和城鄉融合發展。

全域土地綜合整治是農村土地制度改革的有力抓手

全域土地綜合整治是推動農村土地制度改革的重要舉措，不僅能夠統籌農用地、建設用地、生態用地和文化用地等不同用途目標，還提供了一整套政策工具，旨在系統性地優化土地資源配置和空間布局。全域土地綜合整治，不僅可以提升土地資源的整體效益，還能針對基層政策執行中的不足進行糾偏，從而實現農村土地資源高效配置，推動土地制度改革深入實施。

全域土地綜合整治的本質在于其集成性、綜合性與修復性，能夠有效解決農村土地制度改革中所面臨的多重問題。在自然層面，全域土地綜合整治是一種集成式和綜合式的土地整治模式，涵蓋了農用地、建設用地、生態用地及文化用地等不同功能的土地資源。通過對這些多功能用地的統籌規劃與協調，旨在實現土地資源的最優配置與高效利用。在政策層面，全域土地綜合整治提供了一整套政策工具，包括城鄉建設用地增減掛鉤、耕地占補平衡、永久基本農田調整等，針對土地制度改革中遇到的具體難題，提供切實可行的路徑與方案。全域土地綜合整治能夠有效避免土地利用中的不合理現象，促進土地資源的持續有效利用。在管理層面，全域土地綜合整治具備一定的針對現行政策的修復功能，在不突破現有約束條件的基礎上，糾正經濟社會發展引起的政策滯后問題，比如優化國土空間規劃與調整耕地指標等。因此，全域土地綜合整治作為一種創新的政策工具，不僅可以有效解決土地利用效率低下和資源配置不合理的問題，也能為農村土地制度改革提供堅實且靈活的支撐。

全域土地綜合整治通過系統化的規劃和政策工具，有效推動了宅基地、承包地、集體經營性建設用地（包括三產融合用地）和耕地保護等多個核心領域的改革。通過科學系統的政策支持，不僅有效解決了土地利用中的多項難題，還為農村土地制度改革的深入實施提供了堅實支撐。首先，全域土地綜合整治通過優化土地資源的空間布局，有效減少了土地利用中的無序和低效問題。在農用地、宅基地和集體經營性建設用地的整治過程中，整合了分散的土地資源，改善了土地質量和基礎設施建設，從而顯著提高了土地利用效率。通過增減掛鉤等政策工具，全域土地綜合整治能夠騰退低效和閑置土地，并將其用于生態修復或公共基礎設施建設，為土地資源的可持續利用奠定基礎。其次，全域土地綜合整治通過提升土地流轉效率，促進規模化經營并有效降低制度成本。通過完善土地確權登記工作，減少產權糾紛，為農用地流轉提供法律保障，增強農民參與農用地流轉的積極性。通過整合閑置、低效的集體經營性建設用地，釋放土地潛力，確保土地增值收益能夠合理分配，從而激發集體經濟活力，為鄉村全面振興提供資金支持。最后，國土空間用途管制（如耕地紅線和生態紅線）可以通過全域土地綜合整治得到強化，并緩解其與實際用地之間的張力。將分散的耕地整合為高標準農田并實施集中連片整治，提高了耕地數量、質量和產能，有力保障了糧食安全。同時，優化的占補平衡政策避免了“占優補劣”現象。生態功能的修復和土壤健康的改善更是為耕地保護提供了新的路徑，使得耕地保護不僅滿足數量要求，還兼顧質量和生態的可持續性。

以全域土地綜合整治助推農村土地制度改革面臨的現實難題

農村土地制度改革面臨的重要挑戰之一是土地利用的“細碎化”，這一現象不僅會導致土地利用效率低下，也對農村土地制度改革的推進構成挑戰。包產到戶政策在解放生產力和保障糧食安全方面發揮了積極作用，但也使得土地資源呈現高度分散的特征。農用地以家庭為單位進行分配和使用，土地規模小且形態零散，不僅不利于現代農業的機械化作業，也難以實現規模化經營。此外，原鄉鎮企業用地規模較小，遺留下來的集體經營性建設用地分布不均，且地塊閑置率較高，進一步限制了土地資源的優化配置。土地權屬的復雜性和分散性是農村土地制度改革過程中的另一重要挑戰。目前，農村依然遵循以家庭為單位的土地承包制度以及以村莊為單位的集體土地管理模式，這種結構導致了權屬界定的模糊性和復雜性。在土地市場化配置過程中，必須投入大量時間和資源來解決產權邊界和分配問題，增加了交易和市場操作成本。

與此同時，新興產業或存量土地優化利用的需求應受到國土空間規劃中的城鎮開發邊界、耕地保護紅線、生態紅線等約束，維護“三區三線”劃定成果的嚴肅性。在“三區三線”劃定過程中，由于國土調查中地類認定標準的銜接和其他歷史遺留問題，劃定邊界有交叉、重疊現象。比如，在建設用地邊界內仍然存在耕地或永久基本農田。面對這些限制，以全域土地綜合整治助推農村土地制度改革面臨一些現實難題。

第一，土地權屬和確權是全域土地綜合整治中比較棘手的問題。無論是宅基地、農村承包地，還是集體經營性建設用地，如果權屬界限模糊、確權工作滯后，會嚴重制約土地市場的流通與資源的高效配置。尤其是在宅基地制度改革中，一些地區的宅基地未完成確權登記，導致農民在退出過程中面臨權屬爭議和糾紛，不僅會影響土地權益保障，也使得改革進程復雜化。在農村承包地領域，土地確權的滯后會使土地無法流轉，進而限制土地流轉市場的成熟與健康發展。此外，一些集體經營性建設用地也由于權屬不清、拆遷遺留問題以及流轉不暢等因素，面臨著嚴重的整合困難。這些問題直接影響了土地資源的合理配置和市場化進程。

第二，利益協調和政策執行的復雜性。在推進農村土地制度改革過程中，如何平衡不同主體的利益，尤其是農民與集體經濟組織之間的利益分配，成為改革的難點。例如，在宅基地退出和集體經營性建設用地入市改革中，在沒有充分協商和利益保障的情況下，一些村民可能會出現反對情緒。要突破這些障礙，必須建立健全更加透明、公平的利益分配機制，并確保政策執行不走樣、不變形。

第三，土地市場規則不完善是制約全域土地綜合整治的關鍵因素。農地流轉市場的低效，主要體現在流轉合同的不穩定性、土地碎片化以及缺乏穩定的交易規則，從而限制規模化經營。尤其是在土地整合過程中，土地的碎片化特征使得其難以實現有效的集約化和規模化利用，這與現代農業發展的需求相矛盾。而集體經營性建設用地的市場化機制不健全、土地交易規則的不完善都會導致社會資本參與意愿低下，進而制約集體土地資源的有效釋放。全域土地綜合整治需要通過政策引導和制度創新，建立健全土地流轉市場和土地交易機制，確保土地資源的高效配置和充分利用。

第四，平衡好土地資源保護與開發的關系是全域土地綜合整治面臨的一個突出難題。在耕地保護制度改革中，如何平衡土地保護與經濟發展需求，尤其是在城鄉融合發展過程中，如何協調生態紅線、耕地紅線與開發需求之間的關系，是亟待解決的問題。占補平衡政策有效彌補了非農建設占用耕地造成的損失，起到了保障耕地總量的作用，但一些地方“占優補劣”的問題仍然存在，一些新增耕地質量較差，無法真正滿足農業生產需求。在全域土地綜合整治過程中，如何通過政策保障新增耕地質量，確保其符合農業生產需求，并平衡土地開發和生態保護成為關鍵課題。

第五，資金短缺與資源整合是全域土地綜合整治中難以回避的現實問題。土地整治需要大量的資金投入，但地方政府的財政能力有限，社會資本參與的積極性較低，融資難題尤為突出。與此同時，不同部門之間的政策和資源整合也面臨挑戰。為了克服這些困難，需要通過創新融資方式、推動多方合作，整合各方資源形成合力，確保全域土地綜合整治順利推進。

以全域土地綜合整治助推農村土地制度改革的路徑展望

規劃引領與空間優化。通過科學合理的空間規劃，全域土地綜合整治能夠有效減少土地利用中的無序擴張和低效利用。全域土地綜合整治需要對各類土地進行全面統籌規劃，優化農用地、建設用地、生態用地等不同用地之間的空間布局。通過集中連片整治和空間整合，解決土地碎片化和權屬復雜性問題，提高土地利用效率和可持續性。通過合理劃定耕地紅線、生態紅線和建設用地邊界，推動城鄉資源雙向流動和融合發展。

政策工具的集成與創新。全域土地綜合整治涉及多個領域和層面的改革，需要有效整合各類政策工具，針對農村土地制度改革中的具體困境提供可操作的路徑和解決方案，確保土地資源的合理流轉與高效利用。在推動宅基地和農村承包地改革時，合理設計土地確權、流轉、補償等政策，為農民提供權益保障，增加改革的可操作性和農民的參與積極性。通過政策集成，形成系統化的制度支持，推動土地資源的合理配置和利用，確保改革順利實施。

權益保障與利益共享。在農村土地制度改革過程中，如何平衡不同主體，尤其是農民、集體經濟組織和社會資本之間的關系，直接影響改革的成效。通過建立合理的利益分配機制和權益保障體系，確保農民在土地改革中能夠獲得公平回報，提升土地流轉和利用的積極性。特別是在集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革中，如何通過合理的補償和流轉機制，避免利益沖突和社會矛盾，成為改革成功的關鍵因素。同時，完善的法律框架和政策支持也能夠為土地資源的合理配置提供保障。

資金保障和資源整合。土地整治需要大量資金支持，融資問題成為全域土地綜合整治順利推進的關鍵。為了突破這一瓶頸，需要創新融資模式，引導社會資本、金融機構和地方政府通過合作方式共同投入資金。加強跨部門、跨區域的資源整合，優化政府、企業和農民之間的合作機制，推動資源共享和協同發展。通過多方參與和資金整合，降低整治成本，提升整治效果。

生態與發展之間的平衡。隨著城鄉發展需求的增加，如何在加強耕地保護和生態環境的基礎上推動土地開發，成為全域土地綜合整治面臨的一項艱巨任務。通過合理規劃和科學管理土地資源，推動土地開發與生態保護相協調，提升土地的可持續利用性，是全域土地綜合整治的長期目標。加強生態修復和土地功能提升，在確保農業生產基礎的同時保護好生態環境，實現耕地保護和生態保護的雙贏。

提升基層治理能力。農村基層組織的執行力和管理能力直接影響農村土地制度改革的效果。加強基層治理能力，提升其在土地管理、政策執行和利益協調中的作用，是確保全域土地綜合整治順利推進的基礎。通過加強培訓和技術支持，提升基層干部對土地整治政策的理解和執行能力，確保政策能夠精準落地，減少執行過程中的偏差和困難。同時，增強農民對全域土地綜合整治的認知度和參與度，不斷提升基層治理效能，為農村土地制度改革提供良好治理環境。

（作者為浙江大學公共管理學院副院長、求是特聘教授）

【注：本文系教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“自然資源資產產權制度改革重大問題研究”（項目編號：20JZD013）和國家社會科學基金重大項目“促進人與自然和諧共生的自然資源管理機制創新”（項目編號：23VRC022）成果】

【參考文獻】

①《自然資源部關于學習運用“千萬工程”經驗深入推進全域土地綜合整治工作的意見》，中國政府網，2024年8月5日。

②《中央農村工作會議在京召開》，《人民日報》，2024年12月19日。

責編/趙橙涔 美編/李祥峰

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