【摘要】“基于規則的國際秩序”是近年來國際社會話語表達和外交論辯中頻繁出現的表述。美國政府多次以維護“基于規則的國際秩序”為由抨擊中國，中國政府則以堅持“基于國際法的國際秩序”和“基于《聯合國憲章》的國際秩序”加以回應。“基于規則的國際秩序”作為美國對全球秩序的表達和訴求，在二戰后建立國際政治經濟秩序的過程中就有出現，并在之后不斷發展，在冷戰后又有新的變化。破除“基于規則的國際秩序”的話語迷思，中國應當繼續堅持以國際法和《聯合國憲章》為基礎的國際秩序，踐行真正的多邊主義，避免與美國在意識形態領域產生斗爭，團結全球南方國家，推動全球化進程。
【關鍵詞】基于規則的國際秩序 國際秩序 權力體系 規則體系 國際法
【中圖分類號】D99 【文獻標識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2025.03.008
【作者簡介】沈偉，上海交通大學凱原法學院特聘教授、博導。研究方向為國際法、金融法。主要著作有《國際經濟秩序是如何形成的：法律、市場和全球化》《Decoding Chinese Bilateral Investment Treaties》等。
引言
“基于規則的國際秩序”（Rules-Based International Order，簡稱RBIO）是近年來國際關系中高頻出現的話語表達，美國和西方國家在國際場合經常使用該術語對一些國家進行指摘，國際社會對此也有討論和引用，甚至是口號式的使用。2021年3月18日，中美兩國外交團隊在美國阿拉斯加州安克雷奇舉行中美高層戰略對話。在會談中，布林肯宣稱，拜登政府的外交意圖是“促進美國的利益，加強以規則為基礎的國際秩序”，而中方違反了這一“基于規則的國際秩序”。中方代表楊潔篪對這一觀點進行了激烈的反駁，主張維護以聯合國為核心的國際體系，不認同以美國為代表的少數國家制定的規則就是國際社會普遍接受的國際規則。
近代以來，國際秩序經歷了從權力體系向規則體系的轉變。但是從十八世紀歐洲列強的互相制約，到冷戰后形成兩極分化的對峙局面，大國在國際秩序形成的過程中一直發揮了主導甚至是決定性的作用。二戰后，美國聯合西方國家主導建立了包括以《聯合國憲章》（以下簡稱《憲章》）為基礎的國際政治體系、以《國際貨幣基金協定》《國際復興開發銀行協定》《關稅及貿易總協定》為基礎的國際經濟體系以及以《北大西洋公約》為基礎的國際軍事防務體系，彼時RBIO已經逐漸成型。21世紀以來，隨著新興國家的崛起，美國政府認為現有基于規則的體系面臨著不確定性和重大挑戰。
本文通過對RBIO概念的溯源，從兩方面梳理RBIO。一方面，從政策視角檢視美國政策表述的演變，以此透視美國在不同時期對于世界規則體系的態度和認知，從中可以看出美國近年來通過RBIO對華采取遏制政策的意圖；另一方面，從規范國際法的角度，判析RBIO的國際法屬性及其與國際法的區別，理解中美兩國對RBIO所持法理分歧之所在，揭示RBIO隱含的話語特權。在此基礎上，本文進一步分析中國的應對之策。
RBIO在美國對外政策中的演進
RBIO是二戰后自由主義國際秩序的一部分，于冷戰結束后，在以國家自由主義（national liberalism）為特點的國際秩序背景下被明確提出。[1]美國在二戰后始終扮演著霸權控制者與秩序構建者的雙重身份。因此要厘清何為RBIO，應當梳理美國的敘事變化。布魯納（Edward M. Bruner）認為，敘事不僅是意義結構，還是權力結構，因為不同的敘事具有不同的政策和政治意涵。[2]美國的外交政策主要表現為美國總統締結的條約、總統與外國簽訂的行政協定、國會與總統批準的外交條約與立法。本節試圖通過對美國對外政策中有關RBIO敘事和實踐的歷史回顧，理解二戰后美國對外政策中國際秩序的規則內容和特征。
二戰后至冷戰結束的兩極對峙時代。兩次世界大戰之后，美國國民生產總值占全世界的60%。美國外交官喬治·凱南（George Kennan）指出，巨大的實力差距是戰后國際局勢的特征，美國的任務就是設計出保持其實力差距而不會損害國家安全的一種關系模式。美國主導的RBIO在此時開始逐漸形成，主要包含了兩個秩序的建設方向：一是由于冷戰時期與蘇聯對峙，圍繞威懾、遏制、聯盟和平衡兩極力量而組織的競爭秩序，以維護地緣政治平衡；二是在西方民主國家之間建立一個開放、穩定和可管理的秩序，鞏固美國保護下的西歐勢力范圍。
早在1941年，時任美國總統羅斯福就在《大西洋憲章》中提出要建立一個開放、基于信任、對國際法尊重和符合人道主義目標的國際秩序，這是美國最初的戰后目標。[3]1942年1月1日，正在與軸心國作戰的26個同盟國家代表在華盛頓簽署了《聯合國家宣言》，正式采用羅斯福總統提出的“聯合國”概念。美國作為聯合國的倡議國之一，在聯合國的設立過程中扮演了重要的角色。在經過了莫斯科會議、德黑蘭會議、敦巴頓橡樹園會議的商討后，聯合國的藍圖被繪就。羅斯福總統在雅爾塔會議之后，發文宣告了大國“建立一個維護和平與安全的綜合性國際組織”的決心。在舊金山會議上，來自50個國家的代表簽署了《憲章》，聯合國正式成立。自此，以《憲章》為基礎的國際政治體系正式確立，美國作為創始國與東道國，主導了這一基于《憲章》規則的政治秩序的建立。聯合國改進和超越了第一次世界大戰后建立的國際聯盟，初衷是防止戰爭。同時，不同于國際聯盟，聯合國在1948年通過的《世界人權宣言》中確立了國際沖突與人權的重要關系，在《憲章》中列入經濟發展問題，成立經濟及社會理事會等專門協調國際經濟發展與國內宏觀經濟自治的機構。聯合國成立初期體現了大西洋主義思想，即北美和西歐資本主義國家在政治、軍事和經濟上的合作可以維護資本主義制度，對抗社會主義國家。聯合國成立初期的局限性也為聯合國日后發展面臨的危機和改革困境埋下伏筆。1943年，時任美國國務卿科德爾·赫爾（Cordell Hull）解釋說，戰后秩序的目標是用國際道德、法律和正義規則取代不加約束和不可調和的國家主義。[4]
1944年，包括美國、英國在內的44個國家在布雷頓森林召開了聯合國貨幣金融會議，制訂了《聯合國家貨幣金融會議最后決議書》（即《布雷頓森林協定》）以及《國際貨幣基金協定條款》和《國際復興開發銀行協定條款》兩個附件，確立了以美元為中心的布雷頓森林體系。1945年《布雷頓森林協定》正式生效，同年國際貨幣基金組織和世界銀行成立，隨后成為聯合國的常設專門機構，新的國際貨幣制度得以建立。作為補充，23個發起國于1947年還通過了《關稅及貿易總協定》，與《國際貨幣基金協定條款》和《國際復興開發銀行協定條款》一起構成了戰后國際經濟體系的“三駕馬車”。國際貨幣基金組織負責國際貨幣體系的運行和國際貨幣合作，世界銀行負責向遭受戰爭破壞的國家和發展中國家提供貸款。這兩個機構和有關關稅與多邊貨物貿易規則的《關稅及貿易總協定》一起促進國際貿易長期穩定發展和提高各國人民生活水平。羅斯福總統在要求國會批準《布雷頓森林協定》的咨文中指出，《布雷頓森林協定》可以建立開放自由的秩序，使世界各國的普通民眾都可以和平地交換他們的勞動成果，美國有機會利用其影響力支持一個更加團結和合作的世界。美國作為布雷頓森林體系的核心，主導了基于協定規則的國際經濟秩序的建立。
1947年6月5日，時任美國國務卿喬治·馬歇爾在哈佛大學的畢業典禮上發表了演講，宣告美國已經為幫助歐洲復興做好了準備。1948年4月3日，時任美國總統杜魯門簽署了“馬歇爾計劃”，批準設立了經濟合作總署（ECA）負責執行。同年，英法等18個國家簽署《歐洲經濟合作公約》，建立歐洲經濟合作組織。美國對歐洲的援助既達到了團結資本主義國家、對抗蘇聯的目的，又建立了西方資本主義國家之間的治理機制。
隨著“馬歇爾計劃”的推進，歐洲經濟逐漸復蘇，西歐國家建立了歐共體。此時，美國對外經濟實力削弱，國際收支出現逆差，美元國際信用動搖，西方國家不斷用美元換取更保值的黃金。在這一背景下，美元-黃金本位制導致美元逐漸過剩，美國經常賬戶出現巨額赤字，黃金儲備不斷下降，逐漸失去維持黃金官價的能力。1971年7月，第七次美元危機爆發，尼克松政府于8月15日宣布實行“新經濟政策”，停止履行外國政府或中央銀行用美元向美國兌換黃金的義務。西方十國集團在1971年底簽訂《史密森協定》，試圖通過規定匯率平價正負2.25%波動幅度的方式挽救美元-黃金本位制。各國采取浮動匯率制，以美元為中心的國際金匯兌本位制度無以為繼，美聯儲拒絕向外國央行出售黃金，布雷頓森林體系在1978年經過法定程序而結束。但是，國際貨幣基金組織和世界銀行作為重要的國際組織仍存續至今，并作為RBIO的一部分，持續發揮作用。
在安全方面，美國為了遏制蘇聯，維護自身在歐洲的主導地位，聯合西歐國家成立歐洲防務體系。作為“馬歇爾計劃”在軍事領域的延伸，1949年3月18日，美國、英國、法國針對蘇聯為首的東歐集團，創建北大西洋公約組織（即北約），于同年4月4日在美國華盛頓簽署《北大西洋公約》后正式成立。北約作為西方軍事戰略同盟，構成了資本主義陣營基于規則的國際軍事安全秩序，更是美國作為世界超級大國領導地位的制度性表現。
20世紀70年代，資本主義國家經濟形勢惡化，接連發生美元危機、石油危機、布雷頓森林體系瓦解等事件。為了應對經濟危機，法國在1975年倡議召開由法國、美國、日本、英國和德國參加的最高級首腦會議，后來，意大利與加拿大加入論壇，七大工業國組織（G7，又稱七國集團）政府間論壇成立。參加論壇的國家每年舉行一次首腦會議和若干次部長級會議。面對復雜多變的國際經濟形勢，七國集團通過大國間集體協商政策，緩解內部矛盾，對冷戰時期資本主義世界秩序的維持與整體發展起到了一定作用。
從美國外交政策的角度看，美國不僅是建構戰后國際秩序的主導方，美國的經濟、政治、軍事以及延伸的伙伴關系和國際承諾也構成了國際秩序的核心。冷戰時期，美國眼中的RBIO至少包括在政治上以聯合國為核心的政治秩序，在經濟上從美元-黃金本位制為核心的布雷頓森林體系發展到以浮動匯率制為特征的牙買加體系，以及在軍事上以北約為核心的國際安全防務體系。這一秩序的形成呈現出以美國霸權為基礎的自由主義特點，其運行促進了戰后的經濟復蘇，為各國經濟發展創造了相對和平安全的環境。
冷戰后時代。20世紀80年代后期，蘇聯社會嚴重停滯，戈爾巴喬夫采取新思維的外交政策，倡議和平并裁減軍備，對美國為首的資本主義陣營的態度有所轉變，推動了兩大陣營的溝通和合作。1989年，時任美國總統布什在得克薩斯農業大學畢業典禮上發表講話，提出對蘇采取超越遏制戰略，即以合作代替對抗，積極發展與蘇聯的合作關系，促進蘇聯“自由化”，使蘇聯融入西方國際社會。戈爾巴喬夫接受了該政策，美蘇關系不再針鋒相對，國際形勢日趨緩和。隨后，東歐劇變，1989年12月3日，美蘇兩國領導人在馬耳他高峰會上宣布結束冷戰。1991年，蘇聯解體標志著冷戰結束，兩極對峙的國際秩序崩潰，但美國主導的基于規則的資本主義世界秩序依然存續，美國更試圖將資本主義陣營的內部秩序擴展為全球秩序。
在兩極對峙局面有所緩和的背景下，1989年11月，美國作為21個初始成員之一，響應澳大利亞的號召，參加了亞太經合組織（APEC）的首次部長級會議。該組織是亞太地區各國間促進經濟發展和貿易投資合作的論壇，不是一個以條約為基礎的組織，而是強調開放、平等的經濟合作論壇，這與冷戰后經濟全球化、貿易自由化的趨勢一致。時任美國總統布什還提出修改美國《對外援助法》，以更好地對菲律賓等國實施經濟援助。1991年，布什在倫敦經濟峰會上進一步提出要建立世界伙伴關系，表示愿意向APEC成員國提供援助。冷戰結束后，許多類似APEC的區域組織，都是國際秩序的重要組成部分。
20世紀80年代，隨著歐洲經濟政治一體化進程加快，“亞洲四小龍”經濟飛速發展，日本對全球經濟的影響力上升，美、加兩國的國際經濟地位和競爭優勢相對減弱。1992年8月12日，為了在激烈的全球市場競爭中保持優勢，美國、加拿大、墨西哥簽署了關于三國間全面貿易的協議，即《北美自由貿易協議》，宣告北美自由貿易區的正式成立。
經過7年的《關稅及貿易總協定》“烏拉圭回合談判”，美國代表達成了國會在談判中為美國設定的目標，即更開放、公平和互惠的市場準入，減少或消除壁壘和其他貿易阻礙政策與措施，以進一步加強美國在全球市場中作為主要出口國的競爭能力。1994年，該回合的談判形成了“多邊貿易組織協定”，原定成立的“國際貿易組織”易名為世界貿易組織（WTO）。克林頓隨后發布公告稱決定代表美國接受建立世界貿易組織的協議。在新的貿易體系下，美國發揮優勢，獲得巨量利益。
二十國集團（G20）是七國集團財長于1999年倡議成立的一個由財長和央行行長參加的會議機制。2008年全球金融危機爆發后，G20在11月于美國華盛頓召開第一次領導人峰會，2009年匹茲堡峰會上，G20被確定為國際經濟合作論壇。G20成立的目的是防止金融危機發生和國際金融貨幣體系崩潰，讓有關國家就國際經濟、貨幣政策舉行非正式對話，以利于國際金融和貨幣體系的穩定。21世紀初，得益于大國相互配合，G20取得了一定的成果，成為全球經濟合作的主要論壇。
在世紀之交，美國將外交政策重點轉向中東地區。由于“911”事件，美國在中東地區采取了以反恐為主的強硬外交政策，發動了兩次戰爭，也因此在以后的15年間深陷中東泥潭，投入巨大國家資源。2006年，時任美國國務卿賴斯直言，“俄羅斯必須按照規則行事”，[5]2008年，她進一步表示，“不能俄羅斯有一套規則，其他國家有另外一套規則”。[6]2008全球金融危機之后，時任澳大利亞總理陸克文在訪問美國時呼吁中國“應為加強地區和全球以規則為基礎的秩序作出更大的貢獻”。2009年，RBIO首次出現在澳大利亞國防白皮書上。整體來看，冷戰后到2008年金融危機前，RBIO在政治上仍然以聯合國為核心，在經濟上呈現出更加開放自由的特點，以世界貿易組織為核心的全球貿易體系成為全球經濟秩序的主要部分。
后金融危機時代。2007年8月爆發的美國次貸危機引起全球金融市場動蕩，蔓延到實體經濟，進而演變成全球性的金融危機。為了緩解金融危機的負面影響，刺激經濟，奧巴馬政府采取了一系列舉措，如動用聯邦儲備資金救助各大銀行，簽署《美國復蘇與再投資法案》等。奧巴馬的對外政策彰顯強勢姿態，就任伊始就大力推進從伊拉克和阿富汗撤軍，以便集中力量“重返亞太”，重點遏制中國，聯合多國盟友大力推進《跨太平洋伙伴關系協定》（TPP），企圖由美國領導盟國建立起一條可以替代中國的產業鏈。奧巴馬公開發言強調美國的領導及規則制定者地位，強調維護美國認同的RBIO的重要性。
這一時期，美國更多呼吁中國應對RBIO表示認同、支持和參與，這與美國要求中國扮演國際秩序利益攸關者的角色相互呼應。2010年，時任美國國務卿克林頓在美國-澳大利亞聯合聲明中呼吁“在區域和世界上加強以國際規則為基礎的秩序”，并要求中國承擔更大的責任，對鄰國采取以規則為基礎的行事方法。2011年，克林頓解釋說，美國創造了一個以規則為基礎的秩序，這個秩序是開放、自由、透明和公平的。2012年，時任美國國防部長萊昂·帕內塔（Leon Panetta）表示，中國在尊重以規則為基礎的秩序方面可以扮演一個重要的角色，而這個秩序已經服務了這個區域60多年。時任美國國務卿雷克斯·蒂勒森（Rex Tillerson）也指出，“我們不會在中國挑戰以規則為基礎的秩序之后撤退”。
奧巴馬在任時，多次提到RBIO。早在2014年4月25日的美日聯合聲明中，奧巴馬就提到，“美利堅合眾國和日本之間的關系建立在相互信任、對基于規則的國際秩序的共同愿景、維護民主價值觀和促進開放市場的共同承諾以及深厚的文化與人民之間的聯系之上”。可見美國將關于RBIO達成共同的理解作為同盟與合作的考慮因素之一。美國政府在“關于2015年國家安全戰略的聲明”中提出：“美國強大而持續的領導作用，對于一個促進全球安全與繁榮及各國人民的尊嚴和人權的、以規則為基礎的國際秩序至關重要。”這體現了美國對于RBIO的重視，且強調了這種秩序必須是在美國領導之下的秩序。這顯然是RBIO的權力基礎。
在2016年5月2日對于美國參與TPP的態度和角色定位的講話中，奧巴馬強調：“美國應該制定規則。美國應該發號施令。其他國家應該遵守美國和我們的伙伴制定的規則，而不是相反……應該由美國而不是像中國這樣的國家來寫（規則）。讓我們抓住這個機會，通過跨太平洋伙伴關系，確保美國不是拿著袋子，而是拿著筆。”這體現了美國參與、領導TPP的決心和制定國際規則的強勢態度。2016年5月27日發表的《聯合聲明——伊勢志摩七國集團領導人宣言》也提到，“暴力極端主義、恐怖襲擊和其他挑戰的抬頭，對現有基于規則的國際秩序以及全人類的共同價值觀和原則構成嚴重威脅”。這意味著美國認為RBIO需要被保護，這是美國采取激進和擴張性的對外政策的目標和原因。從這些公開發言中可以發現，奧巴馬政府多次強調維護RBIO的重要性，將RBIO的共同愿景作為國家間合作是否可以順利進行的考慮因素之一，尤其是其關于美國在TPP中作用的講話，強調了美國的領導地位與規則制定者的角色定位。這些公開發言的場景和內容勾畫了RBIO的目標和要件，為我們理解RBIO的政策背景和動因提供了素材。
同一時期，其他西方國家也對俄羅斯發出類似的警告。例如，2017年11月，時任英國首相特雷莎·梅表示，英國當前重要的外交任務是“捍衛基于規則的國際秩序，不被不負責任的國家侵蝕”，強調“是俄羅斯的行為威脅到了我們依賴的國際秩序”。[7]
特朗普上任后僅三天就退出了TPP，執政期間更是退出了十個左右的國際條約，這使他落得一個“不遵守規則”的名聲。2018年2月，特朗普和來訪的時任澳大利亞總理特恩布爾舉行聯合新聞發布會，特朗普表示TPP對美國來說不是一個好交易。比起多邊交易，他還是更喜歡雙邊交易，喜歡能夠與一個國家談判。特朗普提到：“我們需要確保的是道路規則、法治、基于規則的體系。”由此可以看出，“法治”是特朗普口中RBIO的內容之一。同日，在與澳大利亞總理的聯合聲明中，特朗普提到：“我們致力于建立一個所有國家都遵守國際法的印太地區。我們將共同努力，繼續保護我們機構的完整……在印太地區建立一個自由、開放和繁榮的以規則為基礎的秩序符合我們兩國持久的國家利益”。這似乎表明RBIO和國際法有一種相互替代的關系或者某種關聯性。
特朗普執政期間，提到RBIO時通常伴有“法治”“國際法”等詞匯，一定程度上表明特朗普政府主張RBIO的主要依據是國際法。這一時期較少出現某國家違反RBIO而遭到美國指責的情形。美國也沒有把RBIO寫入國家安全戰略（NSS）。但是，特朗普的一系列退約行為體現出這一時期的美國政府在面對美國無法獲得足夠利益的國際條約時，更多考慮的只是美國自身的直接利益而非作為大國的國際義務，包括挑起與中國的貿易摩擦等行為也體現了這一政策邏輯。同一時期，西方國家繼續圍剿俄羅斯。一般認為，RBIO是一個政治術語，是反對非西方國家的一種政治、外交和“類法律”表達，被西方國家用來當作政治武器。政治上，這一表達利用秩序的法外形式作為遏制和影響其他非西方國家利益訴求和安全主張的工具。從文明視角看，RBIO意圖通過修改國際法的地位使之更加符合西方文明的利益，對國際關系進行所謂“民主化”塑造。這可以解釋為是對國際法“文明標準”的重新厘定，西方國家通過對國際法規則的重寫和再釋，形成一種等級性、差異性和排他性的國家間序列，以此獲得規則和話語的優越感和道義感，達到批判和排擠“異己”與修正主義國家的目的。[8]
拜登上任后，RBIO成為外交政策中使用的高頻詞，多次出現在各種國際場合。在2021年3月18日、19日的中美阿拉斯加會談期間，美國指責中國沒有遵守RBIO。拜登與布林肯在諸多公開發言中屢屢提到RBIO，多次以中國違反這一“國際秩序”為由對中國進行無理指責。拜登上任兩周內就在關于美國世界地位的講話中提出：“我們也將直接迎戰我們的最大競爭對手中國，這是對我們繁榮、安全和民主價值觀的挑戰……我們將遏制中國對人權、知識產權和全球治理規則的攻擊。”美國通過這種表述對中國進行定位，即國際秩序和規則的破壞者和修正主義者，并通過批評中國的方式塑造世界輿論，試圖在國際輿論場中孤立中國。
2021年5月2日，布林肯在CBS新聞長達60分鐘的采訪中大談中國對國際秩序構成的威脅，布林肯說：“世界上只有一個擁有軍事、經濟和外交能力來破壞或挑戰我們非常關心并決心捍衛的RBIO的國家”“我們的目的不是遏制中國，阻止它、壓制它。中國正在挑戰RBIO。無論誰對這一秩序構成挑戰，我們都會站出來捍衛它。”他意圖表明美國對中國的遏制是合理的、是出于維護RBIO的所謂“正當”考量，合理化了美國對中國采取的打壓政策。
2022年5月26日，布林肯在喬治華盛頓大學發表對華政策演講，明確了“基于規則的國際秩序”是指《憲章》和人權公約。布林肯提出：“我們必須捍衛和改革基于規則的國際秩序——這是國際社會在經歷了兩次世界大戰之后共同建立的法律、協議、原則和機構機制體系，目的是管理國家之間的關系，防止沖突，維護所有人的權利。其創始文件包括《憲章》和《世界人權宣言》，其中確立了自決、主權及和平解決爭端等概念。”由此，在中美雙方經歷了多次交鋒后，RBIO從原本抽象的、沒有具體指向的術語表達，切換到了更加具體的《憲章》與人權公約。2022年，美國NSS把RBIO描述成尊重國家主權和領土完整，為經濟交流提供公平方式，促進繁榮，可以在共同挑戰上進行合作的秩序。NSS指出，中國和俄羅斯對RBIO構成挑戰，意圖重新構建RBIO。NSS提到《憲章》、國際法以及聯合國的現代化，但是這些沒有在RBIO中被提及。
美國的西方同盟國顯示了與美國在RBIO立場上的一致和協調，在不同場合自覺或者不自覺地使用這一術語。冰島代表在2005年不擴散核武器條約締約國大會發言時呼應了RBIO。[9]澳大利亞政府在《2017年外交政策白皮書》中指出，“澳大利亞從聯合國建立之初，有長期幫助發展全球秩序中基于規則的內容的歷史”，強調“澳大利亞的利益得到保障的基礎是，和其他國家支持同一個基于規則的國際秩序”。[10]日本、印度、加拿大、瑞士、歐盟、東盟等都曾提及這一術語。德國政府在2020年《印度-太平洋地區政策指南》中17次提到這一術語，[11]將《憲章》、人權公約、武器控制和防止核擴散條約置于RBIO的核心。莫迪在2017年香格里拉對話上表示，印度認為，主權和領土完整以及各國一律平等是RBIO的核心，而規則必須是基于各國同意的，而不是在少數大國權力影響下產生的。近年來，美國和日本積極在亞太地區推進北約東擴和構建“亞太版北約”，日本首相參加北約峰會；北約與日本等亞太國家進行更加緊密的合作，在安全、防務和戰略溝通方面進行多層次的互動，RBIO安全防務體系也有擴容的趨勢。
美國、澳大利亞等西方國家將RBIO視為一個廣義上的秩序或體系，不僅包括國際法，還包括美國主導的安全聯盟。從層級上看，國際法是RBIO的基礎，此外RBIO也包括非強制性的軟法、標準和程序。促進自由貿易和自由民主也是美西方國家認知的RBIO次級規則。
RBIO在國際法語境中的意義
由于RBIO沒有明確的定義，它更像是一個政治而非分析性的術語。RBIO所講的規則并不是國際法。簡言之，RBIO與國際法有所不同，是兩個不同的規則體系。
首先，RBIO僅僅是國際法的替代品。與國際法不同，RBIO沒有得到普遍認可，更因為缺乏規范性內容，不能被視為現有國際規則“改編版”的一部分。凱爾森認為，“國際法對國家有約束和賦權”，[12]因此自創性的規則在國際法上是無效的，也不應該對其他國家產生約束力或者法律后果。
在19世紀之前，國際法無異于自然法。以瓦特爾為代表的格勞秀斯學派主張自然法原則是國際關系的道德準則，認同建立在主權國家共同同意基礎上的國際法實證規則。啟蒙自由主義拒絕或者低估實在法在調節國際關系中的作用。這在國際法中造成的混亂也損害了啟蒙自由主義的聲譽。以奧本海為代表的實證主義國際法學派認為，國際法“是習慣規則和約定俗成規則的集合體”，在各國相互交往中具有法律約束力。[13]自實證主義國際法盛行以來，它一直局限于僅以國際社會成員的“共同同意”為基礎的“一套法律規則”。[14]RBIO缺少構成國際法規范性所需要的正式法律要求，同時又與包羅萬象的“自然道德性”聯系起來。[15]對一些國際法學者而言，這個概念可能是國際法話語自然法學派“復活”的“副產品”。[16]
從西方國家對這一術語的使用場景和語境看，RBIO這一術語所指向的規則與現有國際法有所重疊。例如，英、法、德三國外長在2018年4月4日的聯合聲明中表示，每一次化學武器的使用，都會損害全球對禁止化學武器取得的共識。這種使用明顯違反《化學武器公約》，損害以規則為基礎的秩序。[17]在這一語境中，RBIO可以被理解為國際人道法。瑞典代表在第64屆聯合國大會上發言時聲稱，歐盟支持在所有方面尊重RBIO。[18]加納代表在關于發展融資的聯合國大會上發言時表示，國際社會應當更加積極地尋找為了解決主權債務而同意的基于規則的方法。[19]伊朗、[20]南非、[21]泰國、[22]卡塔爾[23]等國代表在會上宣稱支持基于規則的貿易體系。可見，RBIO被使用的語境包括人權、[24]禁止殺傷性武器、武器不擴散和控制等。[25]然而，這些語境有特定的國際法或者國際規則，RBIO不能作為這些規則的替代品。
由于缺少規范性，規則和規則之間的界限就會模糊。當然，西方國家在使用這些術語時也有各自的定義。例如，德國直接將這一術語與國際法聯系起來。[26]事實上，盡管這個術語是關于國際秩序的，但是它沒有出現在《憲章》或者其他國際條約中，國際法院或者國際法委員會也沒有使用過這個術語。由于使用較多，這個術語可能會影響國際法。這一術語的使用也會引起其他問題。例如，這一術語的法律基礎、內涵、性質、具體內容、與國際法律秩序的關系都比較模糊。由于缺乏具體指向，這一術語可以被任何人用于任何場景。國際關系的語境中也有RBIO的表述。這一表述最合理的解釋是基于國際法的世界秩序，而這里的國際法應該是得到普遍認可的、被政府間組織法律文件所規定的、得到國際關系實踐的國際法律規則。即使這樣解釋，RBIO仍然不同于國際法。這是因為國際法對主權國家是有約束力的，但是RBIO中的規則并不為主權國家創設國際義務。相反，RBIO是一個國家通過國際話語對另外一個國家創設國際義務。
二戰后國際秩序的基礎性文件是《大西洋憲章》，制定了各方同意和意圖維持的基本原則，包括安全、國家邊界安全、人民自決權、建立全面經濟合作以支持經濟繁榮，以及維護全球共同價值。盡管《大西洋憲章》被公認為二戰后國際秩序的基礎性文件之一，但是它實際上并沒有得到所有國家的同意。當代國際法的創立需要所有國家的同意。由于對RBIO術語的理解不同，RBIO不應為世界各國創設具有約束性的義務。當然，現有的國際法體系歸根結底是以歐洲為中心的國際法體系，大部分非歐洲國家是被動加入的這一體系，沒有給予同意。
其次，由于缺少“實質屬性”，RBIO也不構成有效的擬制法律（de lege ferenda），是一種取代“法律基礎的秩序”的努力。盡管RBIO承認國際法律體系的持續性，但是與理想國際法基于的原則沒有關系。[27]它體現的不是國家對現有國際法體系的承諾，也不反映二戰后建立的國際法規則。相反，RBIO包括了國家聲明、國際組織文件、沒有約束力的政策表達，甚至還包括了按時交會費、多邊合作、建立同盟以及推動同盟間的談判、協商和妥協等。例如，美國、澳大利亞就把“印太框架”理解為RBIO的一部分。
國際關系的法治化一般被認為是正義和平等。[28]格勞秀斯從人類理性推導出法治的理性，一個人放棄個人利益而遵循規則以確保全社會的利益。[29]基辛格認為，威斯特伐利亞國際秩序建立在主權自主和主權利益的合理假設之上，最能夠通過滿足大國對平衡的尊重而得以實現。[30]勞特派特也強調法治在維護國際社會和平方面的重要性。[31]然而，國際法治不暗示一種特定的行動，但包含了在法律秩序社會里指導關系的原則，設立了實體法律規范運行的框架。[32]這里的規則不區分主體，如國際程序中的其他參與者（非政府組織、跨國公司等）同樣適用。RBIO的碎片化內容賦予了不同規則不可預測的特征，經常出現“特殊情況特殊規則”。非約束性規則被先驗地剝奪了“強行法”“普遍義務”等一般國際法固有的普遍性。由于更多出現在政治或者沖突的場景，這一表述實質上是建立新類別的規則而又避開其他國家同意的一種策略。
二戰以后國際關系的總體范式是現實主義，[33]國際法只是更加廣泛的政治體系的一部分或子系統。這一范式不將國際法視為高位政治的一部分。[34]國際政治是權力體系，國際法沒有實質重要性。[35]權力和規則的二分法限制了國際法進入國際政治體系。RBIO經常和“自由國際秩序”“多邊秩序”“美國領導的全球秩序”“民主世界秩序”等概念交替使用。[36]“民主”這一術語一般是為了強調美國在現有國際秩序中的領導地位或道德屬性。普遍秩序和選擇性的西方“自由秩序”之間存在緊張關系。盡管事實上西方價值體系正在主導世界秩序，但是全球安全體系實質上是由聯合國安理會和有關武器控制的國際條約主導。
再者，在現有國際秩序確立之后，美國仍然反復違反《憲章》和國際法，采取單邊主義外交政策和貿易保護主義政策，對其他國家發動戰爭或者采取軍事行動以及形形色色的制裁。所以，RBIO本身不能替代國際法，也不能合法化霸權國家的行動或者行為。比較能夠達成共識的觀點是，國際法和RBIO規則的目標、方法或者限度都不同，RBIO的規則沒有太多國際法律特征。認同RBIO的觀點認為，RBIO是一套正式或者非正式的規則、原則和機構，目的是調整國家之間的關系，涵蓋了國際安全、經濟和治理等方面，在安全領域，這一秩序保護國家主權和領土完整，對主權國家的軍事權力加以限制；在經濟方面，RBIO倡導基于自由市場和金融相互連接的全球經濟；在治理方面，RBIO促進民主價值和人權的普遍適用。這個秩序又被稱為“自由國際秩序”“美國領導的全球秩序”“多邊秩序”或者“民主世界秩序”。就規則而言，RBIO宣稱鼓勵國家之間和平、可預期和合作的行為，以及堅持民主價值和原則，如尊重主權，限制使用武力，推動資本和貿易的全球流動，尊重個人權利和自由，倡導法治與民主。這一秩序由聯合國、北約、世界銀行等機構組成。最重要的是，這一秩序中“民主大國”扮演著重要角色，是地區和雙邊安全同盟的核心。
事實上，美國在二戰后主導和在冷戰后強化的新自由主義國際秩序的底色正在發生質變。剛卸任的美國國家安全顧問杰克·沙利文在2023年4月發表演講時反思了美國的全球化和新自由主義經濟政策，標志著美國長期以來奉行的自由市場和全球化政策的重大轉向，即從以市場效率、全球競爭力為核心的政策，逐漸轉向更多考慮國家安全、供應鏈安全和國內產業復興的政策框架。這一所謂的“新華盛頓共識”與傳統的新自由主義國際秩序有所不同，表明美國也在修正RBIO的內容和導向，RBIO的基本盤在發生變化。
最后，“國際法存在的基礎是國際社會成員可能的相互平衡”。[37]如果缺少這些平衡，單邊主義就會使得RBIO成為單邊附加在某些國際社會成員身上的意識形態，是泛化某些國家規則意圖的工具。第一，這里的規則會以動搖現有國際法體系為代價，因為它拋棄了已經取得共識的、基于同意的國際關系，這無疑會動搖國際法的基礎。第二，通過大量單邊制裁執行的RBIO依靠的是脅迫和單邊主義。第三，這套規則降低甚至是剝奪了《憲章》指引的外交對話的價值。這一規則本質上是以“實力”為基礎的話語表達，有違國際法的主權平等原則。強調這樣的RBIO會損害國際和平和安全，因為它的目標是排除和動搖國際法律制度的現有價值和機制。另外，作為一個機制性的挑戰，它需要通過一些國際協議或者聯合的方式而獲得某種普遍性。
RBIO一般會指向一些國際文件，如《憲章》。這樣，國際法、《憲章》和RBIO就可能是并列關系。[38]聯合國大會在1970年10月24日的紀念會議上通過了第2625號決議“關于國家間友好關系與合作的國際法原則宣言”，這是聯合國迄今為止最權威和最全面的自決原則，其中特別提到了國際法治，“宣言在推動各國之間法治的絕對重要性”。[39]聯合國2000年通過的“千年宣言”也提到要推動各國在國內事務和國際事務上更尊重法治。[40]2004年，時任聯合國秘書長安南表示，法治是聯合國任務的核心概念。[41]2005年聯合國世界峰會上，成員國一致認識到在國內和國際層面普遍遵守和實施法治[42]以及遵守《憲章》、國際法和基于法治與國際法的國際秩序的需要。[43]將RBIO與聯合國、國際法治并列，表明RBIO與后兩者不同，包含了非法律的屬性或者內容。
當代國際法具有對世界各國的普遍適用性。[44]國際組織，特別是聯合國，是當今國際社會不可或缺的組成部分。然而，國際社會仍然是一個受國際法支配的社會。一般原則是，任何國家都應履行其在《憲章》下由條約和其他國際法淵源所產生的義務。《憲章》是全面列舉國際法原則的全球性多邊條約。根據1943年的《莫斯科宣言》，“為了維護國際和平與安全，一個普遍性的國際組織”應“在盡可能早的日期”建立并“以一切愛好和平國家主權平等的原則為基礎，所有這些國家，不論大小，均可加入”。[45]據此，制定了《憲章》，規定了六項原則：其一，一切愛好和平的國家主權平等；其二，履行它們（所有會員國）根據《憲章》承擔的義務；其三，以和平方式解決爭端；其四，在國際關系中不以任何違反本組織宗旨的方式以武力相威脅或使用武力；其五，對本組織依照《憲章》規定所采取的任何行動給予一切協助；其六，不向本組織正在對其采取預防或強制行動的任何國家提供援助。[46]聯合國會議還考慮了中國在通過《憲章》時提出的“在充分考慮正義和國際法原則的情況下”和平解決爭端等原則的建議。[47]《憲章》及其起草的歷史反映了國際法原則的首要地位。這是《威斯特伐利亞和約》以來的歷史教訓，是國際社會在永久和平理念下使《憲章》與國際法原則相結合的決心。
從法律應然和實然的觀點看，《憲章》的原則大多是它們本來的樣子。例如，《威斯特伐利亞和約》以默示的方式規定了主權平等的原則。這一點在出席國際會議的代表團的頭銜上表現得尤為突出，如“主權全權大使”。“只有在1648年，結束了三十年戰爭的《威斯特伐利亞條約》確立了一種新的關系秩序（盡管一開始很不穩定），古典歐洲外交時代（所有現代外交的直接起源）才可以說開始了。”[48]主權平等不僅寫在《憲章》上，而且體現在實踐中。在1945年的聯合國會議上，包括四個提案國（美國、英國、蘇聯和中國）在內的所有代表團在全體會議上都有平等的發言權利。[49]
《憲章》原則對當代國際法律秩序的構建具有基礎性作用。第一項原則是所有國家“主權平等”。這一原則是由《威斯特伐利亞和約》確立的，《憲章》在多邊條約的歷史上明確規定了這一原則，反映了國際關系的歷史變化，在這種變化中，國際社會成員不僅在全球范圍內增加，而且在實質上也更加平等。每一會員國在聯合國大會上有一票表決權（第18條第1款）。聯合國安理會由十五個理事國組成，其中五個是常任理事國。它不是一個完全平等的主權，但其職能和權力是由所有聯合國成員國授予的（第24條第1款）。它被批評為取代國際憲政“新范式”的“舊范式”，即“一個共同體的法律秩序，其基本規則必須得到共同體每一個成員的尊重”。[50]然而，主權平等原則作為聯合國的法律基礎被起草，在沒有中央政府的當代國際社會中一直保持不變。凱爾森在起草《憲章》提案之前就觀察到，“世界國家不符合政治現實的范圍，因為它也與主權平等原則不相容”。[51]紀念聯合國成立75周年宣言重申《憲章》規定的所有國家主權平等原則是“國際法的基石”。[52]《憲章》原則構成了國際法律和秩序現實的基礎。
《憲章》第7條第7款規定的不干涉原則可以被視為其應有的原則。以往的多邊條約并沒有規定這一原則。確定必要的國內事務并不容易。國際法院（ICJ）提出了一項有關的咨詢意見，但沒有答復人權問題是否屬于基本的國內事務。[53]然而，ICJ在“尼加拉瓜案”中澄清了不干涉原則的含義：“不干涉原則涉及每個主權國家在不受外界干涉的情況下處理其事務的權利。雖然違反這一原則的例子并不少見，但法院認為這是習慣國際法的重要組成部分”。[54]《憲章》“不僅是一份法律文本”，也是“一份政治文件，旨在體現對理想、原則和道德情操的陳述”。[55]隨著新的強制法規范的國際法后續發展，重新考慮必要原則成為一種趨勢，是邁向人類和平的歷史性進步。
“人權”是西方國家對中國展開批評的普遍范式。其中，西方國家所言的“民主秩序”主要是指全民普選、多黨政治，其他“人權”則包括言論自由、個人自由和市場經濟。“人權”已經成為地緣政治角力的重要組成部分。中國對待“人權”的方法是基于人權或民權是國內憲法事務的基礎理論，即每個國家都可以發展自己的權力。人權的基礎是主權國家，故只有國家獨立才能確保人權受到保護。這是中國人權發展的理論基礎。
西方國家也要意識到所謂的RBIO不是普遍意義上的國際秩序，用這個秩序壓制一些國家，是一種隔離遏制和競爭的策略，而不是一種全球的策略。一些西方學者認為，規則和國際法原則是相似的，都是國際秩序的基礎。他們進而認為，不同意RBIO就是修正主義的態度和方式。[56]美國智庫認為，將規則局限于《憲章》和安理會決議是“拋棄對人權和民主治理的承諾”。[57]這種觀點忽視了《憲章》在當代國際法中的基礎性地位。[58]對支持RBIO這一術語的國家而言，模糊性恰恰是這一術語的優勢和功能。這一術語提供了一個開放的框架，可以涵蓋規則、權力結構和世界體系。
RBIO對現有國際法和國際秩序的負面影響主要表現在削弱了現有國際法制定過程中的正當程序，減損了以《憲章》為基礎的現代國際法的基石和穩定性，損耗了國際關系中國際法的作用。美國通過RBIO的“敘事之戰”給國際秩序帶來了非穩定性和風險。簡言之，RBIO損害了普遍適用的國際法和全球層面的國際法治。
RBIO的中美認知分歧及其應對
中美對于RBIO的概念分歧。一是秩序的基礎是《威斯特伐利亞和約》還是自由主義原則。正如約翰·伊肯伯里（John Ikenberry）所言，當前國際秩序實際上是兩種不同秩序融合構建的產物：一是當代國家體系，該體系可以追溯到1648年的《威斯特伐利亞和約》，其基礎是國家之間主權平等、互不干涉；二是自由秩序，在過去的兩個世紀中，美國和英國領導自由秩序，強調西方民主國家的“自由愿景”，包括“開放流動的市場、合作安全的民主共同體、集體解決問題、共享主權和法治”等理念。[59]
中國的立場十分鮮明，捍衛的是基于國際法和《聯合國憲章》的國際秩序。戰后秩序的唯一共同基礎是《憲章》，其為《威斯特伐利亞和約》歷史發展的產物。聯合國在二戰后通過國際社會象征化的過程，獲得了國際共同體的認同和“集體合法性”，在維護全球安全方面具有重要作用。[60]中國認為，各國共同認可的體系只能是以聯合國為核心的國際體系，各國共同維護的秩序只能是以國際法為基礎的國際秩序，各國共同遵守的規則只能是以聯合國憲章宗旨和原則為根基的國際關系基本準則。[61]國際關系絕不能退回到“叢林法則”時代，各國關系和利益只能以制度和規則加以協調。構建有序的全球治理格局，要恪守主權平等、不干涉內政、和平解決爭端等國際關系基本準則，反對霸權主義和強權政治，抵制單邊制裁和“長臂管轄”，共同維護國際公平正義。[62]要堅持和踐行真正的多邊主義，維護以聯合國為核心的國際體系，維護以《聯合國憲章》以及國際法為基礎的國際秩序，不能任由少數幾個國家制定的所謂“規則”來取代普遍認同的國際法。[63]
反觀美國青睞的基于自由主義原則的RBIO，西方分析家往往將1941年8月富蘭克林·羅斯福總統和時任英國首相溫斯頓·丘吉爾簽署的《大西洋憲章》視為自由國際秩序的創始文件，是美國通過“馬歇爾計劃”和《北大西洋公約》對歐洲戰后恢復和安全承諾的基礎和依據。
然而，這些基于自由主義原則的文件只是由西方大國簽署，并沒有基于所有大國或者世界多數國家同意。[64]而且，美國在其所宣揚的自由國際秩序中，默認應當由美國來擔任秩序領導者和國際公共產品提供者。布林肯在特朗普當選后發表在《紐約時報》的專欄文章中就表示：“以美國為首的自由主義秩序支持一個以人員、商品、思想和資本的自由流動聯系在一起的開放世界，一個以國家自決和主權原則以及公民基本權利為基礎的世界。”而這種國家之間存在領導者與服從者的等級差異的理念，與中國所捍衛和追求的主權平等原則不符。
二是規則的本質是國際法治還是強權政治。由于美國在外交場合多次公開無理指責中國違背了RBIO，中方對美國所宣稱的RBIO概念進行了有力批駁與回擊。中方認為，作為國際法治的應有之義，中國一直以來都是國際秩序的維護者，中國將始終維護以聯合國為核心的國際體系、以國際法為基礎的國際秩序、以聯合國憲章宗旨和原則為基礎的國際關系基本準則。同時，中國堅持真正的多邊主義，積極參與國際軍控、裁軍和防擴散進程，已簽署或加入包括《不擴散核武器條約》《武器貿易條約》在內20多個多邊軍控、裁軍和防擴散條約，反對軍備競賽，維護全球戰略穩定。在2008年國際金融危機發生后，中國采取負責任的宏觀經濟政策，為拉動全球復蘇作出重要貢獻。此外，中國積極為各國提供國際公共產品，已同150多個國家和30多個國際組織簽署了200多份共建“一帶一路”合作文件，建設3000多個項目，拉動近萬億美元規模的投資。[65]近年來，習近平主席提出的構建人類命運共同體理念在國際社會引起反響，多次被寫入聯合國大會決議、安理會決議、人權理事會決議等多邊機制重要文件。[66]面對各種新的全球性挑戰，習近平主席圍繞構建人類命運共同體理念提出全球發展倡議、全球安全倡議、全球文明倡議，為推動建立更加公正合理的全球治理體系提出了中國方案，得到國際社會積極響應和廣泛支持。
反觀美方，美國公然違反聯合國憲章宗旨和原則以及國際關系基本準則，給世界帶來巨大動蕩和災難。二戰之后，美國發動或參與了多場戰爭，導致巨大的人道主義災難。自20世紀80年代以來，美國曾退出聯合國人權理事會、世衛組織、聯合國教科文組織以及《巴黎氣候協定》《伊朗核問題全面協議》《武器貿易條約》《中導條約》《開放天空條約》等17個國際組織或協議。[67]美國制定了《國際緊急經濟權力法》《全球馬格尼茨基人權問責法》《以制裁反擊美國敵人法》等國內法并炮制了一系列行政令，直接對特定國家、組織或個人進行制裁，[68]以“最低聯系原則”“效果原則”等模棱兩可的規則任意擴大美國內法域外管轄范圍，還濫用國內司法訴訟對其他國家實體和個人搞“長臂管轄”。[69]美國實施非法單邊制裁與“長臂管轄”，嚴重損害他國主權安全，嚴重影響有關國家國計民生，嚴重違反國際法和國際關系基本準則。[70]
美國標榜的RBIO實際是強權政治的翻版，把自己的意志和標準強加于人，用少數國家的“幫規”取代普遍接受的國際法則，其目的是服務美國自身利益、維護美國霸權地位。由于RBIO概念相對抽象，美國通過對其從有利于美國利益的角度進行解釋，將自身違背國際法行為合法化，達到攻擊與其在國家利益等方面存在沖突的國家的目的。因此，自由主義的RBIO本質是美西方國家建立的“霸權秩序”。
中國的法理應對。圍繞RBIO展開的爭論應更多聚焦國際法性質的論辯。一是堅持以國際法為基礎的國際秩序。就“國際規則”這一概念本身而言，可以從實然與應然兩方面進行解讀。在以美國為首的西方國家的話語體系中，其解釋方法為實然性解釋，即國際規則是由少數強權國家主導的實際存在的國際規則，而中國則堅持從應然角度對“國際規則”進行解讀，即國際規則是各國共同認可的規則。就國際法而言，同樣可以從實然與應然兩個角度進行解釋，既包括西方國家的強權政治主張，也包括各國公認的應然的國際法。中國堅持的是從應然角度解釋各國公認的國際法。由于國際法治本身就是國際強權政治的“天敵”，因此，相對于西方國家主張的帶有強權政治色彩的“以規則為基礎”的國際秩序，中國提出，國際秩序應以國際法為基礎，蘊含國際法治精神，具有時代進步性。此外，國際法本身還蘊含著“各國共同制定”之意，而西方國家主張的RBIO是強權國家單方面制定的不平等規則，主張以國際法為基礎的國際秩序，從規范意義上否定了西方國家對國際規則制定控制權。[71]中國堅持以國際法為基礎的國際秩序，能夠避免陷入美國等西方國家主導的世界規則之中，從而對抗與西方RBIO以及西方國家在話語和意識形態上對中國的打壓。
二是我們應該堅持在國際話語分歧中通過法律話語表達和澄清，尋求法治共識，維護自身合法權益，避免和美國陷入新一輪意識形態的斗爭。[72]美國等國家迫切希望中國以某種強硬姿態“挑戰”自由主義秩序，從而可以讓美國等西方國家在“道德高地”上與中國展開意識形態的斗爭。對此，中國不應掉入意識形態爭論的“話語陷阱”，也無需用某種秩序取代自由主義秩序。自由主義秩序本身有利有弊，如何揚長避短才是中國在進一步深度參與全球化的進程中需要考慮的問題。
中國不僅要在自由主義秩序中精準判斷具體的是非對錯，而且要重視國家主義秩序與自由主義秩序的利弊分析，尋找最佳的實踐才是中國的著力點。同時，中國也要避免陷入“民粹主義”與“民族主義”的陷阱，既要重視民意，也要積極引導，避免極端化傾向出現。[73]
三是團結全球南方國家的力量，堅持對外開放，推進全球化。自由主義可能導致國家的貧富分化，造成“強國越強，弱國越弱”的馬太效應。所以，一方面，美國對華遏制的實例可以讓更多的發展中國家意識到美國等國家推廣自由主義秩序規則實質上有損發展中國家的發展利益；另一方面，中國應當堅定不移深化改革擴大開放，推動共建“一帶一路”高質量發展，[74]讓中國的發展成果更多惠及其他發展中國家。發展中國家若能在中國的發展中獲益并由此形成命運共同體，規則和秩序之爭就見高下。
中國需要以包容心態和世界上盡可能多的國家一起合作，構建以合作共贏為核心的新型國際關系，積極推動構建人類命運共同體。中國應積極推進全球發展議程，塑造國際話語權，堅定不移深化改革擴大開放，增強自身國力，堅持以國際法為基礎的國際秩序，推動共建“一帶一路”高質量發展，做國際法治的堅定維護者和建設者。
結語
美國是最早使用RBIO表達對國際秩序訴求和經常使用RBIO對其他國家進行批評的國家。隨著時間的推移，美國政府和領導人表述RBIO有不同的指向和內容，凸顯其背后的政策意圖和指向。通過對RBIO的政策溯源，可見RBIO概念的演進和變化。從奧巴馬時期開始，RBIO概念被不斷使用，體現了美國政府強調其世界領導地位和對美國主導的全球體系的維護和重視。拜登執政期間的公開發文中多次以“未遵守RBIO”“正在威脅RBIO”等語句抨擊和指責中國，引發了中美關于RBIO的爭議，最終中美歷經多次關于此概念的討論，將RBIO的概念確定為《憲章》和人權公約。
通過對RBIO政策史的梳理可以發現，雖然RBIO概念很早被提出，也經常被使用，但在冷戰時期和后冷戰時期，RBIO概念并沒有明確含義，是一種具有道德屬性和政治權威的話語表達。二戰以后，美國主導的RBIO，在政治上是以聯合國為核心的政治秩序；在經濟上以新自由主義為基礎的全球經濟體系，包括世界貿易組織、國際貨幣基金組織和世界銀行；在軍事上則是以北約為核心的國際安全防務體系。秩序的形成呈現出以美國霸權為基礎的自由主義特點，其運行一定程度上促進了戰后經濟復蘇和全球化，為各國經濟發展創造了相對和平安全的環境。后冷戰時代的RBIO在政治上仍然以聯合國為核心，新增了如歐盟的區域集團化秩序，在經濟上則呈現出更加開放自由的特點，以世界貿易組織為核心的全球貿易體系成為經濟秩序的新內容，但近年來安全泛化主義使得美國更加依賴“小多邊”主義推進集團化和保守主義的全球經濟體系和政治秩序。[75]
美方在大國博弈的背景下頻頻主張RBIO的實質是強權政治的翻版。面對中美在RBIO上的分歧，中國應當繼續堅持以國際法為基礎的國際秩序，展開法律戰和話語辯論，避免與美國在意識形態領域產生斗爭，團結全球南方國家的力量，踐行真正的多邊主義，積極推進全球化。
（本文系國家社會科學基金重大項目“美國全球單邊經濟制裁中涉華制裁案例分析與對策研究”的階段性成果，項目編號：21&ZD208；上海交通大學凱原法學院李祎晨、江侍揚等對本文亦有貢獻）
注釋
[1]T. A. Börzel and M. Zürn, "Contestations of the Liberal International Order: From Liberal Multilateralism to Postnational Liberalism," International Organization, 2021, 75(2).
[2]E. M. Bruner, "Ethnography as Narrative," in V. W. Turner and E. M. Bruner (eds.), The Anthropology of Experience, Champaign-Urbana: University of Illinois Press, 1986, pp. 139-155.
[3]亨利·基辛格：《世界秩序》，胡利平等譯，北京：中信出版社，2015年，第359頁。
[4]S. Patrick, Best Laid Plans: The Origins of American Multilateralism and the Dawn of the Cold War, Lanham, MD: Rowman & Littlefield, 2009, p. 53.
[5]C. Rice, "Secretary Rice Addresses U.S.-Russia Relations at the German Marshall Fund," 18 September 2008, https://2001-2009.state.gov/secretary/rm/2008/09/109954.htm.
[6][7]T. May, "PM Speech to the Lord Mayors Banquet. Theresa May Spoke about the Importance of an International Rules-Based System, Free Markets and Fair Societies," 13 November 2017, https://www.gov.uk/government/speeches/pm-speech-to-the-lord-mayors-banquet-2017.
[8]沈偉：《論國際法中“文明標準”的演變和塑造》，《中國社會科學評價》，2023年第4期。
[9]United Nations, "2005 Review Conference of the Parties to the Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons (NPT/CONF.200511)," 29 April 2005, https://www.un.org/en/conf/npt/2005/npt-conf2005-18%20english.pdf.
[10]J. Evans, "Department of Foreign Affairs and Trade," Foreign Policy Annual Report, 2017, p. 82.
[11](Germany) Federal Foreign Office, "One Year of the German Government Policy Guidelines on the Indo-Pacific Region: Taking Stock," 13 September 2021, https://www.auswaertiges-amt.de/en/aussenpolitik/regionaleschwerpunkte/asien/indo-pazifik-leitlinien-fortschritt/2481700.
[12]H. Kelsen, Pure Theory of Law, trans. by K. Berkeley, CA: University of California Press, 2015, p. 221.
[13][37]L. Oppenheim, Internaional Law (Vol. I. Peace), London: Longman, 1905, p. 3, 73.
[14]R. Jennings and A. Watts, Oppenheims International Law (Ninth Edition), London: Longman, 1992, p. 14.
[15]M. Koskenniemi, "Lauterpacht: The Victorian Tradition in International Law," European Journal of International Law, 1997, p. 17.
[16]M. Koshenniemi, "Miserable Comforters: International Relations as New Natural Law," European Journal of International Relations, 2009, 15(3).
[17]U.S. Department of State, "Joint Statement on First Anniversary of Chemical Attack on Khan Sheikhoun, Syria," 4 April 2018, https://ru.usembassy.gov/joint-statement-first-anniversary-chemical-attack-khan-sheikhoun-syria/.
[18]United Nations, "UN General Assembly: Sixty-Fourth Session," 3 February 2010, https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N09/613/63/pdf/N0961363.pdf?OpenElement.
[19][20]United Nations, "UN General Assembly Sixty-Fourth Session. 77th Plenary Meeting," 23 March 2010, https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N10/286/18/pdf/N1028618.pdf?OpenElement.
[21][22][23]United Nations, "UN General Assembly: Sixty-Eighth Session. Summary Record of the 21st Meeting," 24 October 2013, https://docu-ments-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N13/529/59/pdf/N1352959.pdf?OpenElement.
[24]United Nations, "UN General Assembly: Summary Record of the 44th Meeting, New York," 19 November 2009, https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N09/613/63/pdf/N0961363.pdf?OpenElement.
[25]United Nations, "UN Conference on Disarmament: Final Record of the One Thousand Two Hundred and Thirty-First Plenary Meeting," 4 August 2011, https://documents-ddsny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G12/-611/42/PDF/G1261142.pdf?OpenElement. See also, United Nations, "UN General Assembly Sixty-Second Session. First Committee 7th meeting," 16 October 2007, https://documentsddsny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N07/542/80/PDF/N0754280.pdf?Open-Element.
[26]B. Lieberherr, "The 'Rules-Based Order': Conflicting Understandings," CSS Analyses in Security Policy, No. 317, February 2023.
[27]S. Scott, "International Law as Ideology: Theorising the Relationship between International Law and International Politics," European Journal of International Law, 1994, 5(3).
[28][29]M. Koskenniemi, "Imagining the Rule of Law: Rereading the Grotian 'Tradition'," European Journal of International Law, 2019, 30(1).
[30]H. Kissinger, World Order, London: Penguin Books, 2015, p. 226.
[31]H. Lauterpacht, The Function of Law in the International Community, New Jersey: The Lawbook Exchange, Ltd. 2000, p. 438.
[32]A. Watts, "The International Rule of Law," German Yearbook of International Law, 1993, 36, p. 22.
[33]K. W. Abbott, "Modern International Relations: A Prospectus for International Lawyers," Yale Journal of International Law, 1989, 14, 338.
[34]F. Boyle, World Politics and International Law, Durham: Duke University Press, 1985, pp. 6-7.
[35]F. Boyle, "The Relevance of International Law: the Schism Between International Law and International Politics," California Western International Law Journal, 1980, 10(2).
[36]A. Jain and M. Kroenig, Present at the Re-creation: A Global Strategy for Revitalizing, Adapting, and Defending a Rules-Based International System, Washington, DC: Atlantic Council, 2019, p. 11.
[38]United Nations, "United Nations A/C.6/68/SR.6. General Assembly Sixty-Eighth Session. Agenda Item 85: The Rule of Law at the National and International Levels," 9 October 2013, https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N13/505/88/pdf/N1350588.pdf?OpenElement.
[39]United Nations, "Declaration on Principles of International Law concerning Friendly Relations and Co-operation Among States in Accordance with the Charter of the United Nations of 24 October 1970," 24 October 1970, https://www.undocs.org/en/A/RES/2625(XXV).
[40]United Nations, "United Nations Millennium Declaration of 18 September 2000," 18 September 2000, https://www.un.org/en/development/desa/population/migration/generalassembly/docs/globalcompact/A_RES_55_2.pdf (accessed 28.12.2020); UN General Assembly, "Resolution adopted by the General Assembly on 16 September 2005," para. 134, 24 October 2005, https://undocs.org/A/RES/60/1.
[41]UN Security Council, "The Rule of Law and Transitional Justice in Conflict and Post-Conflict Societies," Report of the Secretary-General, 23 August 2004, https://www.securitycouncilreport.org/atf/cf/%7B65BFCF9B-6D27-4E9C-8CD3-CF6E4FF96FF9%7D/PCS%20S%202004%20616.pdf. See also, UN General Assembly, "Uniting our Strengths, Enhancing United Nations Support for the Rule of Law," Report of the Secretary-General, 14 December 2006, https://www.refworld.org/docid/45c30c5f0.html.
[42]UN General Assembly, "Resolution Adopted by the General Assembly on 16 September 2005," 16 September 2005, https://undocs.org/A/RES/60/1.
[43]UN General Assembly, "2005 World Summit Outcome (A/RES/60/1)," 24 October 2005, https://www.un.org/en/development/desa/population/migration/generalassembly/docs/globalcompact/A_RES_60_1.pdf, para.134.
[44]H. Ducghardt, "Chapter 26 From the Peace of Westphalia to the Congress of Vienna," trans. by U. Protz, in B. Fassbender and A. Peters (eds.), The History of International Law, Oxford: Oxford University Press, 2012, pp. 628-633.
[45]"The Moscow Conference/Joint Four-Nation Declaration," 30 October 1943, https://avalon.law.yale.edu/wwii/moscow.asp.
[46]See "Dumbarton Oaks Proposals," in Documents of the United Nations Conference on International Organization, San Francisco, Vol. III, 1945, p. 2.
[47]See "Chinese Proposals on Dunbarton Oaks Proposals," in Documents of the United Nations Conference on International Organization, San Francisco, 1945, Vol. III, p. 200.
[48]S. I. Roberts, Satow's Diplomatic Practice, Oxford University Press, 2009, p. 10.
[49]See "Plenary," in Documents of the United Nations Conference on International Organization, San Francisco, Vol. I, 1945, pp. 111-685.
[50]B. Fassbender, The United Nation Charter as the Constitutions of the International Community, The Hague: Martinus Nijhoff, 2009, p. 8.
[51]H. Kelsen, Peace Through Law, Chapel Hill: The University of North Carolina Press, 1944, p. 12.
[52]《紀念聯合國成立七十五周年宣言》，2020年9月21日，https://www.un.org/zh/documents/treaty/A-RES-75-1。
[53]K. S. Carlston, "Interpretation of Peace Treaties, Advisory Opinion," Reports of Judgments, Advisory Opinions and Orders (I.C.J. Report), 1950, 44(4).
[54]E. Papastavridis, "Military and Paramilitary Activities in and against Nicaragua (Nicaragua v. United States of America), Merit, Judgment," Reports of Judgments, Advisory Opinions and Orders (I.C.J. Report), 1986, p. 106.
[55]A. H. Feller, "Book Review of Hans Kelsen, the Law of the United Nations," Columbia Law Review, 1951, 51, p. 538.
[56]R. Allison, "Russian Revisionism, Legal Discourse and the 'Rules-Based' International Order," Europe-Asia Studies, 2020, 72(6).
[57]P. Remler, "Russia at the United Nations: Law, Sovereignty, and Legitimacy," 22 January 2020, https://carnegieendowment.org/2020/01/22/russia-at-united-nations-law-sovereignty-and-legitimacy-pub-80753.
[58]M. Groff and J. Larik, "Strengthening the Rules-Based Global Order. The Case for an International Rule of Law Package," 2020, https://www.stimson.org/2020/strength-ening-the-rules-based-global-order-the-case-for-an-in-ternational-rule-of-law-package/.
[59]J. Ikenberry, "The Future of the Liberal World Order: Internationalism After America," Foreign Affairs, 2011, 90(3).
[60]伊恩 · 赫德：《無政府狀態之后：聯合國安理會中的合法性與權力》，毛瑞鵬譯，上海人民出版社，2018年，第6頁。
[61]王毅：《動輒聲稱維護“基于規則的國際秩序”是強權政治的翻版》，2021年7月3日，https://www.mfa.gov.cn/web/wjbzhd/202107/t20210703_9137571.shtml。
[62]王毅：《國際關系只能以制度和規則加以協調》，2020年11月7日， https://www.mfa.gov.cn/web/wjbzhd/202011/t20201107_361720.shtml。
[63]王毅：《不能任由少數國家的“規則”來取代國際法》，2021年6月1日，https://www.mfa.gov.cn/web/wjbzhd/202106/t20210601_9137422.shtml。
[64]H. Kundnani, "What Is the Liberal International Order?" The German Marshall Fund of United States, 3 May 2017, https://www.gmfus.org/news/what-liberal-international-order.
[65] 《駐馬爾代夫大使王立新在馬媒體發表署名文章〈七十五載櫛風沐雨 五十二年攜手同行〉》，2024年10月5日，https://www.mfa.gov.cn/web/wjdt_674879/zwbd_674895/202410/t20241008_11503671.shtml。
[66]沈偉：《“兩個大局”下的人類命運共同體：從意識自覺到責任擔當》，《人民論壇·學術前沿》，2021年第1期。
[67]王瑞平：《對當前西方“反全球化”浪潮的分析：表現、成因及中國的應對》，《當代世界與社會主義》，2018 年第6期；沈偉：《民粹國際法和中美疫情法律之困》，《中國法律評論》，2020年第4期。
[68]沈偉：《金融制裁和反制裁法理研究》，上海交通大學出版社，2022年，第3～4章。
[69]包康赟：《反洗錢跨境監管的美國模式、反噬危機與中國方案》，《金融監管研究》，2023年第4期。
[70]《美國對華認知中的謬誤和事實真相》，2022年6月9日，https://www.mfa.gov.cn/web/wjbxw_673019/202206/t20220619_10706065.shtml。
[71]徐崇利：《國際秩序的基礎之爭：規則還是國際法》，《中國社會科學評價》，2022年第1期。
[72]沈偉：《修昔底德邏輯和規則遏制與反遏制——中美貿易摩擦背后的深層次動因》，《人民論壇·學術前沿》，2019年第1期。
[73]高飛：《“逆全球化”現象與中國的外交應對》，《國際論壇》，2017年第6期。
[74]李丹：《“去全球化”：表現、原因與中國應對之策》，《中國人民大學學報》，2017年第3期。
[75]沈偉、胡耀輝：《美式小多邊主義與美國重塑全球經貿體系》，《國際論壇》，2022年第1期。
The "Rules-Based International Order": Policy Intentions and Jurisprudential Differences
Shen Wei
Abstract: "Rules-based international order" has been a frequent expression in international discourse and diplomatic debates in recent years. The United States government has repeatedly attacked China for upholding the "rules-based international order", while the Chinese government has responded by insisting on the "international law-based international order" and the "international order based on the UN Charter". The "rules-based international order", as the expression and aspiration of the United States for global order, emerged in the process of establishing the international political and economic order after the Second World War, and has continued to evolve since then, with new changes after the Cold War. To dispel the myth of "rules-based international order", China should continue to adhere to the international order based on international law and the UN Charter, practice genuine multilateralism, avoid struggles with the United States in the field of ideology, and unite the countries of the Global South to promote the process of economic globalisation.
Keywords: rules-based international order, international order, power system, rule system, international law
責 編∕李思琪 美 編∕梁麗琛
