【摘要】住房事業是衡量社會文明進步和發展水平的關鍵指標，關乎經濟社會發展全局與社會和諧穩定。近年來，我國不斷優化房地產政策，加快構建房地產發展新模式，加大保障性住房建設和供給，推動房地產市場平穩健康和高質量發展。本文剖析了當前我國房地產調控與保障性住房政策體系優化成果，分析了房地產高質量發展面臨的挑戰，對未來住房保障工作的持續完善、房地產市場調控政策的優化提出了建議。
【關鍵詞】住有所居 居有所安 房地產發展新模式 社會治理
【中圖分類號】D669 【文獻標識碼】A
習近平總書記指出：“人民幸福安康是推動高質量發展的最終目的。”住有所居、居有所安，是中國式現代化的題中應有之義。住房問題事關經濟社會發展大局，事關人民群眾切身利益。2024年中央經濟工作會議部署2025年重點任務時指出：“持續用力推動房地產市場止跌回穩，加力實施城中村和危舊房改造，充分釋放剛性和改善性住房需求潛力。合理控制新增房地產用地供應，盤活存量用地和商辦用房，推進處置存量商品房工作。推動構建房地產發展新模式，有序搭建相關基礎性制度。”黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央緊緊圍繞人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，不斷加大保障性住房建設和供給，滿足改善性住房需求，推動住房資源合理分配，讓廣大人民群眾住有所居、居有所安，實實在在享受改革發展成果。伴隨經濟社會發展和生活條件改善，人們對住房的需求逐步從“有沒有”轉向“好不好”，滿足人民群眾對居住條件、環境和服務的新期待，成為民生保障的重要課題。
房地產調控成果與保障性住房政策體系優化
近年來，我國房地產市場經過不斷調整與完善，房地產行業顯示出強大的回彈力度，為高質量發展打下堅實基礎。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》指出：“加快建立租購并舉的住房制度，加快構建房地產發展新模式。加大保障性住房建設和供給，滿足工薪群體剛性住房需求。支持城鄉居民多樣化改善性住房需求。”2024年中央經濟工作會議對優化房地產政策、促進房地產市場平穩健康發展提出了明確要求。應當結合房地產市場供求關系的新變化、人民群眾對優質住房的新期待，促進房地產高質量發展。值得指出的是，房地產調控并非一帆風順，新一輪調控面臨前所未有的復雜性和艱巨性。盡管調控面臨難度，但成果顯著。在政策層面，調整住房限購政策，降低存量房貸利率，抓緊完善土地、財稅、金融等政策，促進房地產市場止跌回穩。調控措施的實施使得房地產市場“大起大落”的風險大為減少，市場預期得到有效引導，短期內房價穩定在合理區間。
這一輪調控效果也在市場各個方面得以體現。從國家統計局公布的全國房地產開發景氣指數來看，在2024年4月達到最低點91.83之后，連續8個月一路走高，2024年12月達到92.78，市場成交趨于活躍。一攬子政策連續落地，有效降低了居民購房門檻，居民購房意愿提升。房地產政策調控目標和方向展現出一些關鍵性特點，持續強調因城施策、一城一策、精準施策，地方在調控樓市中擁有更大的自主權，并以此滿足剛需和改善性住房需求。中央將在保持市場穩定的同時，給予地方在具體執行上的靈活度，以適應當地的市場狀況。在房地產調控的困難方面，中國樓市受到自身周期性波動的影響，部分城市的房價波動壓力較大，同時房企的財務狀況和樓市預期的波動也對市場穩定構成了挑戰，面臨著如何在刺激市場和房價波動之間尋求平衡的難題。
黨的二十大報告指出：“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度。”對于滿足人民群眾多層次住房需求，推動居住環境改善具有重要指導意義。在保障性住房建設過程中，堅持因地制宜原則，注重多元化、多渠道的保障途徑，進一步保障廣大新市民、青年等群體的剛需。保障性租賃住房、公租房與共有產權房的建設，通過高效政策導向與財政支持，均呈現出良好發展勢頭。其中保障性租賃住房作為重點，不僅緩解了住房市場的需求壓力，也為住房保障體系的完善作出了貢獻。城中村改造和“平急兩用”公共基礎設施建設等項目的推進，既展現了我們黨改善民生的堅強決心，也反映了在住房保障體系構建過程中對人民居住權的重視和保障。改善棚戶區和老舊小區、優化城市空間布局是改善居住環境的重要途徑，有助于增強城市綜合承載能力，提升城市形象。
在住房保障政策體系的優化方面，住房和城鄉建設部在2023年提出“好房子、好小區、好社區、好城區”的“四好”建設目標，彰顯了提升住房建設標準、增強建筑質量、促進住房智能化與綠色化的決心和態度。未來將圍繞滿足人民群眾住上好房子的需求，從建筑層高、電梯、隔音、綠色、智能、無障礙等方面入手提高住宅建設標準，加快住房發展從“有沒有”向“好不好”轉變。預期會看到更多關于住宅隔音、綠色智能等方面標準的提高，以及舊住宅通過城市更新實現迭代的措施。這可能意味著新房價格將上漲，而老舊房屋可能會面臨更快貶值。“好房子”概念既是提高住宅質量的一個方向，也是一個挑戰，尤其是在建材成本和新技術應用等方面，必將影響整體房價結構。在考慮住房保障政策的未來方向時，需要在保障房、商品房的供需關系中尋找平衡。我國保障房政策在滿足基本住房需求方面發揮了關鍵作用，但在新的發展周期下，優化目標的轉向可能減少保障房數量，而強調住房的質量和可持續性。考慮到中國樓市的復雜性特點，未來的調控將更加側重于平衡市場和滿足住房需求，而在執行過程中需要兼顧各地實際情況，確保市場的長期健康發展。
這些現存困難和最新動向表明，住房保障政策體系正在逐步優化，以更好地適應社會需求及市場變化。未來房地產市場的改革發展將繼續以促進住房消費健康發展為總基調，加快構建租購并舉的住房制度，在穩定房價的基礎上，著力解決人民群眾的住房問題。
讓全體人民住有所居面臨的挑戰
盡管住房保障領域取得了令人矚目的成就，但當前我國房地產市場已經發展到一個關鍵節點，住房供需結構發生變化，需要更為精準和靈活的調控政策，既維護市場穩定和可持續發展，防止發生系統性金融風險，又要滿足居民需求和可負擔。
一是住房保障體系仍有待完善和健全。近年來，我國住房保障體系建設取得顯著成效，覆蓋城鄉的住房保障體系日益健全。但仍需進一步強化保障性住房的供給，綜合運用財政、土地供應等手段，加大保障性住房的政策支持力度，創新住房保障模式，拓寬社會和市場在住房保障中的參與渠道，為人民群眾提供更多、更好的安居選擇。此外，我國農村居民的住房條件相對較差，農村土地制度和住房建設仍然存在一些問題。要實現住有所居目標，需要進一步加大對農村地區的支持力度，改善農村居民的住房條件。
二是房地產調控成果有待進一步鞏固。我國積極推進房地產市場長效管理機制建設，房地產市場總體保持穩定，市場秩序逐步規范，但市場調控成果還需進一步鞏固。過去20多年，我國房地產市場總體呈現上升態勢，對保障和改善民生、支撐我國經濟社會發展發揮了重要作用。同時，房地產市場快速擴張，也出現了資金過度向房地產集中、房價高企等問題，近些年主要矛盾從總量短缺轉為總量基本平衡、結構性供給不足。適應房地產市場發展新態勢，應完善差別化的調控政策，確保房地產市場健康穩定發展。
三是多元化的住房需求有待進一步釋放。伴隨經濟社會的快速發展，人民群眾的住房需求日趨多樣化。隨著城市化進程的加快，城市人口急劇增加，對住房資源提出了更高的需求。人口流動導致一些大城市住房供需矛盾，需要更有效的城市規劃和資源配置來滿足需求。面對老年人、年輕人、殘疾人等群體的個性化居住需求，必須采取更具針對性的政策和措施。依托精準政策，加強住房設計的人性化、多樣化改造，擴大和提升保障性住房的供應，確保不同群體在住房選擇上更加寬廣，更好滿足不同群體合理的住房需求。
四是多樣化的住房供應主體有待進一步激活。無論是保障性住房還是商品房市場，發展多樣化的住房供應主體對于優化住房資源配置、滿足人民群眾住房需求具有重大意義。當前，需要進一步激活市場參與方，推動政策環境和市場機制的創新發展。國家支持和鼓勵社會資本、民營企業參與住房建設和管理，通過良性的政策激勵和市場環境，發掘社會力量參與住房建設的潛力，確保住房市場的活力和動力，讓住房供應更貼近人民群眾的需求。
讓全體人民住有所居、居有所安的政策建議
因地制宜，持續優化房地產調控效果。基于中國廣袤的地域差異與復雜的市場環境，必須針對不同城市、地區的實際情況，制定和實施差異化的調控措施。為了使調控政策更具針對性和有效性，各級政府應加強市場研究，動態監測房地產市場運行情況，及時調整和完善政策。同時，推廣使用先進的科技手段，提升房地產市場信息的透明度，促進房地產市場止跌回穩，確保市場的穩定和健康發展。
強化國家、市場和社會協同保障。充分發揮國家、市場和社會的合力，統籌協調保障性住房與商品房市場的有序發展。國家層面，出臺一系列綜合性住房政策，圍繞土地、金融、稅收等多個領域，著力促進住房市場平穩發展，保障人民的居住福祉。針對保障性住房建設，應進一步增加政府投入，充分發揮財政支持和土地政策的積極作用，確保困難群體能安居樂業。通過嚴格監管規范市場行為，推動住房供應模式多元化，包括支持共有產權房和租賃市場，鼓勵綠色、智能建筑項目實施，引導行業朝著可持續發展方向前進。在市場層面，房地產開發商應不斷創新住房產品，回應消費者多樣化需求，注重質量建設，多方協作共同提升房屋建造和管理標準，進一步履行社會責任，投身公共服務和社區建設，提高居住環境的整體水準，確保房屋安全舒適。在社會層面，群眾和社會組織積極參與社區治理，共治共享優質居住環境；大力推廣綠色生活方式，提高公眾環保意識，營造可持續生活環境；通過舉辦文化和社區活動，培育居住文化，增強居民的社區凝聚力；鼓勵公益機構為困難群體提供多方位支持，確保人人都能安居樂業。把握住房保障工作重點的同時，絕不放松對市場的動態監測和調控。以往經驗教訓表明，政府需加大保障性住房投入力度，創新土地政策，鼓勵租賃市場發展，為人民提供多元化居住選擇和減輕購房壓力。提升房地產市場信息透明度，建立完善的監管機制，為住有所居、居有所安的目標持續發力。
借鑒國際經驗，積極進行政策試點和創新。堅持開放的視野借鑒國際經驗，是適應房地產市場發展需求的重要手段，可以引入國外在住房政策及市場調控方面的先進理念和成功經驗。比如，新加坡高度重視住房保障的中央公積金制度以及組屋發展模式；德國對租賃市場的穩健支撐和有效監管，致力于打造一個更加寬容、體面的租賃市場環境，充分保護租戶權益；歐美國家發展住房合作社與共有產權住房的寶貴成功案例，通過多途徑提高住房的經濟可承受性，同時保持房地產市場的長期穩定和健康發展。通過引進國際先進理念與經驗，結合實際條件進行制度和市場的本土化改革與創新。在國內，財政部、稅務總局、住房城鄉建設部發布《關于促進房地產市場平穩健康發展有關稅收政策的公告》，國家稅務總局發布《關于降低土地增值稅預征率下限的公告》，均自2024年12月1日起執行，這是我國深化房地產市場改革的關鍵一步。更加重視將試點經驗進行總結、提煉，以創新稅收等宏觀調控手段更精準地反映市場情況、調控市場走向。此外，改革和完善住房公積金制度、房屋產權制度、土地使用權制度等關系億萬家庭切身利益的重大問題，不斷探究新的方法和途徑，才能滿足人民日益增長的美好住房需要。我國的住房政策在借鑒與創新中前行，在積極響應人民群眾對美好生活的向往中持續優化。
充分發揮制度優勢。我國在解決住房問題方面擁有重要的制度優勢，有助于推動住有所居目標的實現。第一，在我國國家制度和國家治理體系的“十三個顯著優勢”中，首要的是堅持黨的集中統一領導。黨的集中統一領導有利于科學決策，推動住房相關政策的頂層設計和政策創新，確保相關政策的有效落實和執行；有助于確保國家對住房保障的高度重視、持續投入；有助于發揮中央和地方兩個積極性，推動各地各部門分工合作形成合力。第二，社會主義基本經濟制度的調控能力。通過土地政策、金融政策、稅收政策等手段引導住房市場發展，確保市場穩定和住房資源的合理分配。第三，我國深入實施區域協調發展戰略、區域重大戰略、主體功能區戰略，把推進新型城鎮化和鄉村全面振興有機結合起來。這有助于城市群、都市圈的發展，創造更多的就業機會，有助于以人為本的新型城鎮化發展。第四，國有企業不僅在經濟中發揮重要作用，還在社會保障和住房保障中發揮積極作用，等等。總之，繼續堅持和完善社會主義基本經濟制度，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，有助于深化供給側結構性改革，提高住房供給質量和效率，推動房地產市場持續健康發展。
保障住房政策的總體持續性和穩定性。在當前經濟社會發展背景下，推動住房政策的持續性和穩定性尤為重要。必須以更加務實和創新的精神，參考國內外成功經驗，不斷優化住房政策。為了使住房政策更加穩健和可持續，各地積極構建和優化長期性的住房政策框架，確立穩定的政策目標和原則，這不僅有助于提升市場的預測性和適應性，更有助于維持住房市場的連續性和穩定性。同時，應注重持續提升政策制定過程的透明度和參與度，廣泛聽取公眾意見，通過公開討論、專家研討和多渠道反饋，讓廣大人民群眾能夠實實在在參與到政策的制定和實施過程中。建立有效的政策評估機制，對政策執行情況定期進行客觀監測，這不僅能保證政策的科學性和有效性，也能為政策的及時調整提供依據。不斷加大與各方面利益相關者的協調溝通力度，確保各方意見在決策過程中得到充分考量和反映。通過完善政府監管機構的職能，確保市場行為規范，同時建立靈活迅速的評估和反饋機制，了解政策實施情況，及時調整以應對市場的變化。長期城市規劃和住房投資的穩步推進為未來需求奠定了堅實基礎，有助于平抑市場波動，引導市場健康發展。建立持續的對話機制是政府重視并回應市場和人民需求的體現，進一步保障了政策方向的準確性和高效性。通過一系列措施，不僅能夠規避因市場波動帶來的負面效應，更能夠確保住房市場和社會的長遠穩定發展。
（作者為中山大學中國公共管理研究中心、中山大學政治與公共事務管理學院教授）
【參考文獻】
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②《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》，新華網，2024年7月21日。
③《中央經濟工作會議在北京舉行》，《人民日報》，2024年12月13日。
④丁怡婷：《加快建設“好房子”（觀象臺）》，《人民日報》，2024年7月10日。
⑤《新華述評｜房地產市場走勢怎么看——當前中國經濟問答之六》，新華網，2024年12月8日。
⑥《房地產市場止跌回穩態勢積極》，住房和城鄉建設部網站，2025年2月17日。
責編/趙橙涔 美編/李祥峰
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