【摘要】民以食為天，食以安為先。食品安全作為民生領域最基本、最重要的問題，牽動著億萬人民的命脈，直接關乎國家的穩定。黨的十八大以來，我國不斷提升食品安全治理水平，構建起一套全面、高效、嚴格的監管體系。然而，偶發的食品安全事件仍觸動公眾神經，影響民眾安全感與幸福感。科學守護“舌尖上的安全”，應持續優化監管機制、創新監管手段，同時激發市場活力與社會參與，形成多方共治格局；深入剖析風險根源，制定科學、精準、高效、經濟且可持續的治理策略，確保食品安全長治久安，讓人民群眾吃得放心、安心。

【關鍵詞】食品安全  科學防范  現代化治理   

【中圖分類號】R155.5    【文獻標識碼】A

民以食為天，食以安為先。食品安全作為民生領域最基本、最重要的問題，牽動著億萬人民的命脈，直接關乎國家的穩定。習近平總書記高度重視食品安全工作，多次作出重要指示，強調：“要貫徹食品安全法，完善食品安全體系，加強食品安全監管，嚴把從農田到餐桌的每一道防線。要牢固樹立安全發展理念，健全公共安全體系，努力減少公共安全事件對人民生命健康的威脅。”在黨中央、國務院的統一領導下，各級各部門堅持以人民為中心的發展思想，堅決落實“四個最嚴”要求，切實保障人民群眾“舌尖上的安全”。

我國食品安全治理成效顯著

構建全面嚴謹的食品安全標準體系。食品安全標準用于規范生產經營活動、指導監督執法工作，因此應具備統一性和權威性。食品安全標準是強制性標準，政府部門在標準制定中發揮主導作用，中央及省、市、縣政府共同參與。我國政府高度重視食品安全標準的制定工作，為重點解決食品安全“標準一大堆、不知用哪個”的問題，國家衛生健康委組建了含17個部門單位近400位專家的國家標準審評委員會。目前，我國食品安全標準體系包括通用標準、產品標準（食品、食品添加劑、特殊膳食食品、食品營養強化劑等）、生產經營規范標準、檢測方法標準（寄生蟲、微生物、重金屬、農獸藥殘等）四類，覆蓋“從農田到餐桌”的全過程。從2021年9月食品安全國家標準目錄共1383項，到2024年3月食品安全國家標準目錄增加至1610項，我國食品安全標準體系的實用性和覆蓋面不斷提升，為食品安全監管提供了堅實的制度保障。

加大農產品與食品監督抽檢力度。為進一步提升食品安全水平，我國不斷加大農產品與食品的監督抽檢力度。2012年農業農村部制定并公布了《農產品質量安全監測管理辦法》，并于2022年進行了修訂，不斷強化對農產品的質量安全監管。2014年我國進一步確立了食品安全國家監督抽檢制度和抽檢結果定期公布制度，由市場監管局對全國范圍的食品開展各個環節的監督抽檢。抽檢批次逐年攀升，從2014年的14.2萬批次增長至2023年的699.7萬批次，年均增長率顯著提升。2018年組建國家市場監督管理總局，整合工商、質檢、食藥監部門，形成了國家、省、市、縣四級食品安全監督抽檢格局。《“十三五”國家食品安全規劃》提出的到2020年國家統一安排計劃、各地區有關部門分別組織實施食品檢驗量達到每年4份/千人的目標已超額完成，部分地區甚至達到了更高的抽檢頻次，進一步提升了食品安全保障水平。

堅持“零容忍”，嚴懲食品安全違法行為。在食品安全治理過程中，我國始終堅持“零容忍”原則，對任何違法違規行為都予以嚴厲打擊。近年來，隨著法律法規的完善與執法力度的加強，我國食品安全違法案件查辦數量與罰沒金額均呈現上升趨勢。據統計，2023年全國市場監管部門查辦食品安全違法案件54.4萬件，罰沒金額26.3億元。公安機關積極開展專項行動，如“昆侖2023”專項行動，嚴厲打擊食品安全犯罪活動，尤其是針對那些危害公眾健康、影響社會穩定的食品安全犯罪行為。截至2023年10月，公安機關共破獲涉及食品安全違法犯罪案件1萬余起，抓獲犯罪嫌疑人1.4萬余名。這一系列舉措不僅彰顯了政府對整治食品安全問題的堅決態度，也體現了行政與法律部門在食品安全治理中的強大合力。

農產品、食品抽檢總體不合格率持續低位運行。農業農村部組織的定期監測數據顯示，2014年至2023年間，我國農產品的質量安全狀況呈現穩定態勢，抽檢總體不合格率始終處于一個相對較低的水平。國家市場監督管理總局公布的數據顯示，自2014年起，全國食品安全監督抽檢的不合格率顯著下降，主要農產品的不合格率均控制在較低范圍內。特別是嬰幼兒配方奶粉這一備受關注的領域，其檢驗合格率近十年間始終保持在99%以上，并且自2017年起實現100%檢驗合格率的常態化。這一成績的取得，不僅是對我國食品安全治理工作的有力肯定，也為廣大消費者帶來了更加安心、放心的選擇。

當前我國食品安全治理仍面臨一些挑戰

首先，食品安全事件時有發生，打擊消費者信心。盡管近年來我國在重大食品安全事件的防控上取得顯著成效，但小范圍、高頻次的食品安全問題仍不時出現，侵蝕了公眾信任。特別是新冠疫情以來，食品安全監督抽檢的總體不合格率略有抬頭，且發生了數起引發社會廣泛關注的食品安全事件。如“香精大米冒充泰國香米”“鼠頭鴨脖”“假驢肉火燒”“槽罐車混裝食用油”等事件，不僅暴露了食品生產流通環節中的監管漏洞，也對消費者信心造成了沉重打擊。盡管有關部門迅速行動，展開調查并啟動應急預案，但這些影響惡劣的事件仍對政府監管部門的公信力構成了考驗。

其次，食品安全風險的源頭治理難度較大。食品安全的根本在于源頭治理，而我國農業生產中面臨的挑戰尤為復雜。在過去的幾十年里，為確保糧食安全和滿足人民群眾日益增長的食品需求，我國農業生產長期處于高強度、高負荷運行狀態，導致病蟲害問題日益嚴峻。加之我國農業生產存在以中小規模農戶為主體，工業與農業生產區混雜等情況，使得源頭污染的治理工作復雜且艱巨。農獸藥殘留、重金屬超標等源頭污染問題不僅治理成本高、周期長，還直接威脅到食品安全的源頭，需要政府、企業和社會各界共同努力，開展長期、系統的治理。

再次，食品供應鏈脆弱性凸顯，安全保障水平有待提升。盡管我國在食品供應鏈安全建設上投入了大量資源，并取得了階段性成果，惡意的非法添加、制假造假、加工環境不達標、操作不規范等風險行為已得到顯著遏制，但整體而言，供應鏈的安全保障能力仍顯不足。一些中小市場主體受資金、技術、從業人員素質、管理等多方面的制約，難以全面達到食品安全標準，成為供應鏈中的薄弱環節。一些企業和個體從業人員缺乏必要的法律意識和底線思維，對違規行為視而不見，加劇了食品安全隱患。這些問題不僅影響了食品行業的整體形象，也對消費者的健康安全構成了潛在威脅，必須高度重視。

最后，食品安全現代化治理能力亟需加強。當前，我國食品安全監管仍主要依賴行政手段，這種模式在應對突發事件時展現出高效性，但其長期可持續性和科學性有待提升。食品安全領域的信息不對稱現象加劇了市場對政府監管的依賴，也限制了現代化治理體系的構建。因此，應探索建立政府、市場、社會等多方共治格局，充分利用市場機制調動企業自我監管的積極性，同時鼓勵社會力量參與監督，營造多方共治的良好氛圍。這不僅有助于減輕政府財政負擔，還能提升食品安全治理的科學性、經濟性和可持續性。

食品安全問題治理較難的重要原因

信息不對稱。在經濟學中，信息不對稱是指交易雙方在信息獲取方面存在差異，一方擁有比另一方更多或更準確的信息。在食品生產和消費過程中，生產者往往掌握了更多關于食品的生產過程、原材料來源及產品質量的信息，而消費者往往處于信息劣勢，難以僅憑外觀或標簽判斷食品的安全性。這種信息不對稱為不法生產者提供了可乘之機，他們可能利用消費者對優質產品的信息盲區，以次充好，甚至摻假造假，從而獲取不正當利益。當不法生產者通過降低成本、犧牲質量來獲取市場競爭優勢時，那些堅持道德底線、注重產品質量的企業往往因難以獲得合理的市場回報而面臨生存困境。長此以往，市場上可能會充斥大量次品、劣品和不安全食品，甚至會形成“劣幣驅逐良幣”的惡性循環。不僅損害了消費者的健康權益，也嚴重破壞了市場秩序和公眾信任。

信息不對稱還存在于生產內部及生產與監管之間。在一些大型農產品或食品生產企業中，不同層級間也可能存在信息不對稱問題，導致高層管理者對基層員工的非法行為無法察覺，直至釀成惡果。此外，企業也可能出于自身利益考慮，向監管機構隱瞞真實情況，進一步加劇雙方間的信息不對稱，加大了監管難度。

食品供給體系的復雜性。食品供給體系的復雜性是導致食品安全事件發生的另一個重要原因。這種復雜性來自龐大而多樣的食品供應鏈、眾多利益相關者的相互作用以及食品生產和消費的動態變化。食品供應鏈涉及生產、加工、分銷、零售等多個環節，每個環節都可能成為風險的源頭。不同環節間的市場主體因利益沖突或權責邊界模糊而可能產生理性失范行為，導致食品安全風險不斷累積。在生產環節，農業實踐和標準的不一致、農藥化肥的過量使用、農業用水的污染等問題都可能引發源頭污染；在加工環節，不當的處理方式、不夠嚴格的衛生標準等容易導致食品污染；在分銷和零售環節，食品的運輸和儲存條件若不達標，也會加劇食品安全風險；在終端消費環節，消費者不當的儲藏和加工方式也可能使原本安全的食品變得不安全。

此外，食品安全風險呈現動態變化性，增加了治理難度。隨著人類認知水平的提升和科技的進步，許多原本被認為無害的因素可能被發現具有潛在危害；同時，消費者偏好的改變和食品安全標準的提高也對食品生產和監管提出了更高要求。這種動態變化性要求監管體系必須具備高度的敏感性和靈活性，以應對不斷變化的挑戰。

監管資源有限，機制尚不完善。盡管我國政府在食品安全監管方面投入了大量資源，但由于食品產業鏈條較長、環節較多、從業人員眾多且分散，監管的復雜性和難度較大。一方面，監管機構的人力和物力資源有限，難以實現對所有環節的全面覆蓋和實時監控，導致一些違法違規行為無法被及時發現和糾正；另一方面，一些監管人員專業素養不足，甚至存在腐敗現象，削弱了監管的有效性。此外，食品安全監管容易受到地方保護主義影響，加劇了食品安全問題的復雜性和治理難度。

治理手段較為單一，市場力量未充分調動。當前我國食品安全治理的一個突出問題是治理手段較為單一、未能充分發揮市場機制的作用。食品安全治理不能一味依靠提高標準或強化監管。前者會導致發展性剝奪，即在供給端把較小規模的生產者排除在外；后者會加重財政負擔。食品安全問題的治理需要更加多樣化的治理手段和市場化的激勵機制。我國不斷嘗試引入更多的獨立第三方以及國際第三方機構，如第三方檢驗檢測機構、認證機構（如TIC體系）等。通過第三方機構進行專業檢測和認證，為食品安全提供科學、公正的評估，可以有效緩解信息不對稱問題，提高食品安全監管的獨立性和透明度。當然，這些機構在實際操作中也可能面臨數據造假、錯檢漏檢等風險，因此必須對其加強監管和約束。

消費者維權意識不足。在食品安全治理中，消費者作為最終環節的參與者和受益者，其維權意識的強弱直接關系到治理效果的好壞。但目前現實中仍存在兩大難題。一方面，一些消費者難以準確識別潛在的食品安全問題；另一方面，即使發現問題也往往因為維權過程復雜且成本較高而放棄維權。因此，應加強食品安全知識的普及和宣傳教育工作，提高消費者的食品安全意識和自我保護能力。

構建食品安全堅固防線的重要路徑

持續優化食品安全監管機制，創新監管與責罰手段。第一，提升監管的風險識別和預警能力。為此，應從以下幾個方面著手：增加監管資源、優化資源利用、提升人員素質。政府應加大對食品安全監管的財政支持力度，特別是在基層和邊遠地區，確保監管工作無死角。這包括資金投入和人員配備，通過招聘更多專業人員并加強培訓，提升監管隊伍的整體素質和專業技能。同時，要優化監管資源的配置，確保有限資源能夠精準投放，提高監管的覆蓋面和效率。此外，可以充分利用大數據和人工智能等技術。在信息化時代，大數據和人工智能已成為提升監管效能的重要工具。應打破數據壁壘，整合食品生產、流通和消費等各環節的海量數據，建立大數據平臺和人工智能系統。通過實時監控和智能分析，提高風險識別的精準度和預警的及時性，使監管工作更加主動、高效。

第二，打造獨立、公正、可靠的TIC（檢驗檢測認證）體系。TIC體系在食品安全治理中扮演著重要角色。不可否認，當前我國的TIC體系獨立性較為不足，影響了其效能的發揮。因此，應從以下兩個方面進行改革：一是推進市場化改革。通過持續推進行政管理體制改革，讓TIC機構成為獨立的市場主體，并通過市場競爭推動TIC機構的優勝劣汰，提升整體服務水平。二是加強監管與監督。可以引入更多國際檢驗檢測與認證機構，設立獨立的監督委員會，定期審查TIC機構的運作情況，修訂相關標準，確保其獨立、公正、可靠。

第三，嚴格責任判定，深挖事件背后的深層次原因。食品安全事件發生后，必須嚴格追查相關責任人和背后的深層次原因。這要求在責任判定和原因追溯上做到慎之又慎：一是規范調查取證。要對食品安全事件進行規范而謹慎的調查取證，避免基于表層原因草率結案。通過深入調查，揭示事件背后的真正原因，為后續治理提供有力支撐。二是避免不當懲罰。在懲罰力度和方式的選擇上，既要確保對責任人的有效懲戒，又要避免不當懲罰導致的問題掩蓋和粉飾。

第四，建立激勵相容的懲罰機制。食品安全事件的相關責任主體必須受到責罰，而懲罰的力度與方式選擇應遵循以下原則：讓相關責任主體再次發生相同或類似風險行為的概率降到最低；對相關責任主體起到良好的教育與培訓作用；充分利用每個事件的溢出效應，對行業其他從業人員、利益相關方形成警示和教育作用；避免不當懲罰導致一些利益相關方產生通過不正當途徑掩蓋問題、粉飾問題的動機。這些原則意味著對食品安全事件的責罰在力度和方式選擇上更加精準有效。

具體而言，一是從嚴從重處罰故意違法行為。對于明知故犯、造成嚴重后果的食品安全違法行為，必須依法從嚴從重處罰。通過頂格處理、追究刑事責任等手段，形成強大的震懾力。二是建立食品安全違法行為的黑名單和失信人制度。對嚴重違規企業進行公示，限制其市場準入，將食品安全失信行為納入信用記錄。不僅可以加強對機構和個人的信用約束，還能為監管機構提供更多處罰手段。三是采取差異化懲罰措施。對于非故意為之的行為，或因一時疏忽、認知不足、客觀條件不足等產生的風險行為，且造成的后果較輕微的，懲罰的目標并不是讓相關責任人付出巨大的經濟代價，而是要增強其責任心、提升其認知和職業素養，并促使其未來自覺地改進行為。比如，可以讓相關責任人作為志愿者加入監管隊伍，參與監管、檢舉揭發其他不當、不安全經營行為，這樣既能增強其責任心和職業素養，又能彌補監管力量的不足。也可以效仿交通違法的積分處置辦法，達到一定分數，就必須強制參加食品安全相關培訓，并由其承擔培訓費用。此外，對于那些因為資源不足、技術手段落后、認知局限或非人為可以杜絕的偶發性風險等，對監管人員或相關生產性服務機構的責罰需謹慎行事，避免不當懲罰引發負面效應。

充分調動社會力量，為多方共治厚植根基。提升食品安全治理體系和治理能力現代化水平，需要政府、企業、社會等多方力量的共同參與。為此，應從以下五個方面入手。第一，充分利用行業自治與同業間的競爭力量。由于同行間的信息不對稱程度遠低于行業內外的信息不對稱程度，因此可以調動其相互監督的積極性，降低行業外部監管資源的消耗。為此，可以從兩個方面入手：一是行業協會作為行業自律的重要力量，應發揮更加積極的引導作用。可以通過制定行業規范、樹立正確價值觀、促進有序競爭、規避惡意競爭等方式提升行業整體水平。二是為鼓勵同業間相互監督創造良好條件。應建立健全舉報機制與保護措施，確保舉報人的合法權益不受侵害。

第二，提升公民食品安全與健康素養。消費者不僅是終端體驗者，更是食品安全治理的重要參與者。通過系統性的教育與培訓，全面提升公民的食品安全素養，不僅能增強其獨立識別食品安全問題的能力，還能激發其維權意識和主動參與社會治理的熱情。具體而言，當公民面對食品安全事件時，能夠基于科學的判斷而非盲目跟風，有效抵御不良輿論的誤導與煽動；在遭遇食品安全問題時，能夠迅速采取行動，如及時向相關責任人或監管部門反饋，這種自發的監督行為，能夠極大提升監管部門的風險預警與應對能力。此外，引導消費者在日常購買與食品處理中秉持科學態度，通過合理儲存與規范加工，守護好食品安全的最后一道防線。眾多研究表明，家庭廚房的食品安全管理不善，其潛在風險甚至可能超越市場，而具備良好食品安全素養的消費者，正是這道防線最堅實的守護者。

第三，強化自媒體平臺的監管與規范。自媒體作為當代信息傳播的重要載體，其快速響應與廣泛覆蓋的特性，使其在食品安全監督中具有不可忽視的作用。不可否認，當前自媒體在食品安全相關信息傳播方面存在諸多問題，如傳播未經核實、夸大其詞的食品安全信息，不僅混淆視聽，加劇公眾恐慌，還可能成為不正當競爭的工具，擾亂市場秩序。因此，在充分利用自媒體的信息傳播與輿論監督功能的同時，應對自媒體平臺的信息發布進行必要的規范和管理。比如，建立健全自媒體信息發布的審核與管理制度，對涉及食品安全的報道，要求發布者提供確鑿可信的來源與證據，并進行必要的事實核查，確保信息的真實性與準確性。對于違規的自媒體，應依法依規進行懲處。同時，政府應積極與自媒體平臺建立合作機制，主動提供權威信息，利用平臺優勢進行信息澄清與正面引導，共同構建健康有序的食品安全信息傳播環境。

第四，提高監管透明度，加大權威信息傳播力度。提升食品安全治理體系和治理能力現代化水平，關鍵在于增強監管透明度與權威信息的傳播效率。長期以來，我國高度重視食品安全信息公開平臺和信息發布機制的建設，特別是在不合格食品、失信機構和部分行政處罰決定書公示方面，已經取得了顯著成效。未來，應持續完善食品安全信息公開機制，除官方網站外，還應設立多渠道的權威信息發布平臺，如公共電視、網絡直播、自媒體矩陣等，全天候不間斷地向公眾推送食品安全科普知識、事件調查進展、處理結果等關鍵信息。特別是在重大食品安全事件發生時，更應通過多渠道、高頻次的信息發布，及時回應社會關切，有效平息公眾恐慌，增強政府公信力。同時，這也是對公眾進行食品安全教育的重要契機，通過公開透明的調查與處理過程，不僅能夠警示市場主體，還能夠提升全民的食品安全意識與自我保護能力。

第五，充分發揮社會科學在食品安全治理中的支撐作用。食品安全治理是一項復雜的社會系統工程，需要自然科學與社會科學協同發力。社會科學以其獨特的視角與方法論，為食品安全治理提供了豐富的理論支撐與實踐指導。比如，經濟學通過分析成本與收益，揭示企業行為背后的經濟邏輯，為制定有效的激勵政策提供依據；管理學則可以通過優化食品安全治理的組織結構和流程，提升食品安全監管效率與協作能力；心理與行為科學則可以深入探索消費者與生產者的行為模式，通過揭示消費者在面對食品安全信息時的心理反應和決策過程，為設計精準高效的食品安全教育與保護措施提供科學依據。因此，在構建完善食品安全治理體系的過程中，應高度重視社會科學的貢獻，將其研究成果轉化為實踐策略，為食品安全保駕護航。

（作者為中國農業大學經濟管理學院教授、博導，北京食品安全政策與戰略研究基地首席專家；中國農業大學經濟管理學院博士研究生皮芷穎、黃琬真對本文亦有重要貢獻）

【注：本文系國家自然科學基金重點項目“保障食物安全多元目標的需求端干預策略研究”（項目編號：72333003）和教育部哲學社會科學研究重大專項“習近平總書記關于農業農村現代化的重要論述研究”（項目編號：2024JZDZ059）階段性成果】

【參考文獻】

①白軍飛、許菲：《“小”原理講“大”文章：食品安全治理當過程監管與嚴厲處罰并重》，中國經濟網，2019年12月2日。

②周開國、楊海生、伍穎華：《食品安全監督機制研究——媒體、資本市場與政府協同治理》，《經濟研究》，2016年第9期。

③周潔紅、幸家剛、虞軼俊：《農產品生產主體質量安全多重認證行為研究》，《浙江大學學報（人文社會科學版）》，2015年第2期。

④龔強、張一林、余建宇：《激勵、信息與食品安全規制》，《經濟研究》，2013年第3期。

責編/孫渴    美編/陳媛媛

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