【摘要】加強(qiáng)特大城市基層應(yīng)急管理能力建設(shè)是推進(jìn)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。特大城市具有高度聚集性、復(fù)雜性與現(xiàn)代性等特征，在基層應(yīng)急管理實(shí)踐中面臨應(yīng)急主體能力有待提升、應(yīng)急協(xié)同機(jī)制不健全、數(shù)智技術(shù)賦能不足等問(wèn)題。應(yīng)從能力提升、主體協(xié)同和技術(shù)賦能三個(gè)維度出發(fā)，構(gòu)建特大城市基層應(yīng)急治理共同體，推進(jìn)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化。

【關(guān)鍵詞】特大城市  應(yīng)急管理  社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)   

【中圖分類號(hào)】D63    【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

根據(jù)第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)，截至2020年，我國(guó)共有7座超大城市和14座特大城市，未來(lái)將有更多城市邁入該行列。本文將這21座城市統(tǒng)稱為“特大城市”。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，特大城市本身的特殊性使其面對(duì)更加嚴(yán)峻的風(fēng)險(xiǎn)防控形勢(shì)。其一，特大城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口密度和資源聚集度更高，使其處于風(fēng)險(xiǎn)的前沿地帶。其二，特大城市是復(fù)雜、動(dòng)態(tài)、嵌套的巨大系統(tǒng)，具有復(fù)雜性特征。特大城市的風(fēng)險(xiǎn)不僅來(lái)自自然風(fēng)險(xiǎn)，也有人為風(fēng)險(xiǎn)；既有客觀性風(fēng)險(xiǎn)，也有主觀性風(fēng)險(xiǎn)；既有技術(shù)性風(fēng)險(xiǎn)，也有制度性風(fēng)險(xiǎn)。

基層是防控風(fēng)險(xiǎn)、排查隱患和應(yīng)急處置的前沿陣地，也是整個(gè)城市系統(tǒng)中最為薄弱的環(huán)節(jié)。因此，特大城市應(yīng)急治理的重點(diǎn)和難點(diǎn)都在基層，這需要遵循預(yù)防為主、關(guān)口前移和重心下移的治理規(guī)律，從而提升基層應(yīng)急管理能力，推進(jìn)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化。《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》明確指出：“加強(qiáng)超大特大城市治理中的風(fēng)險(xiǎn)防控。”《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步提升基層應(yīng)急管理能力的意見(jiàn)》指出：“加強(qiáng)基層應(yīng)急管理能力建設(shè)是防范化解重大安全風(fēng)險(xiǎn)、及時(shí)應(yīng)對(duì)處置各類災(zāi)害事故的固本之策，是推進(jìn)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。”

要全力打造共建共治共享的基層治理共同體。完善基層治理制度，凝聚多方主體力量，暢通協(xié)同治理機(jī)制，推動(dòng)數(shù)智技術(shù)發(fā)展，已成為推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要基石。在特大城市基層應(yīng)急管理體系建設(shè)中，個(gè)人利益和集體利益是一致的，應(yīng)通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)互擔(dān)、安全互系、利益互惠、心靈互通的發(fā)展支點(diǎn)，強(qiáng)化基層應(yīng)急基礎(chǔ)和力量，消除基層風(fēng)險(xiǎn)的“治理赤字”，并最終實(shí)現(xiàn)特大城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

當(dāng)前特大城市基層應(yīng)急管理還存在一些問(wèn)題

基層應(yīng)急主體能力有待提升。一是基層政府應(yīng)急管理能力需要進(jìn)一步提升。特大城市的空間尺度和人口密度相對(duì)較大。特大城市較長(zhǎng)的治理半徑、較高的人口密度和較大的社區(qū)差異不僅增加了基層應(yīng)急治理事務(wù)的復(fù)雜性和治理的難度，也對(duì)應(yīng)急管理能力提出了更高的要求。基層政府承擔(dān)轄區(qū)的平安建設(shè)、防災(zāi)減災(zāi)、安全生產(chǎn)、“三防”等應(yīng)急處突職能，但其掌握的治理資源很難有效滿足多重管理職責(zé)和社區(qū)公眾的差異化應(yīng)急需求，存在“小馬拉大車”問(wèn)題。同時(shí)，一些基層政府工作人員承擔(dān)多重任務(wù)，缺乏應(yīng)急相關(guān)的專業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備和能力，難以有效應(yīng)對(duì)特大城市中的復(fù)合風(fēng)險(xiǎn)。

二是社會(huì)組織應(yīng)急能力有限。特大城市風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題復(fù)雜多變，對(duì)公眾自救互救和社會(huì)組織應(yīng)急能力提出了更高要求。公眾自救互救行動(dòng)不僅面臨公眾應(yīng)急知識(shí)與技能專業(yè)性不強(qiáng)等問(wèn)題，還面臨組織化程度較低、行動(dòng)無(wú)序性和偶發(fā)性等問(wèn)題，這類行動(dòng)的自救互救能力總體較為薄弱。此外，社會(huì)組織參與基層應(yīng)急管理的專業(yè)能力相對(duì)不足。一方面，專業(yè)志愿服務(wù)組織的數(shù)量不足，難以有效滿足特大城市多發(fā)頻發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)響應(yīng)需求；另一方面，非專業(yè)志愿服務(wù)組織的專業(yè)化程度不足，在處理突發(fā)事件時(shí)出現(xiàn)緊急培訓(xùn)上崗的現(xiàn)象，不利于基層應(yīng)急行動(dòng)的快速響應(yīng)和高效應(yīng)對(duì)。

基層應(yīng)急主體協(xié)同機(jī)制不健全。一是基層政府內(nèi)部協(xié)同性不足。一些基層政府中各部門按照職能目標(biāo)獨(dú)立運(yùn)行，在風(fēng)險(xiǎn)防控中缺乏高效溝通與合作，存在各自為戰(zhàn)的問(wèn)題。由于風(fēng)險(xiǎn)的溢出效應(yīng)，突發(fā)事件往往涉及不同的行政區(qū)域，個(gè)別特大城市存在各類“插花地”或“飛地”等現(xiàn)象，加劇了基層政府跨區(qū)域協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的困難。二是基層政府與社會(huì)主體的協(xié)同不夠。特大城市面臨新技術(shù)等衍生的安全風(fēng)險(xiǎn)，且城市系統(tǒng)中的存量風(fēng)險(xiǎn)和新增風(fēng)險(xiǎn)交織疊加并日趨復(fù)雜。因此，基層政府需要與具有專業(yè)應(yīng)急知識(shí)和特定技術(shù)能力的公眾及社會(huì)組織進(jìn)行有效協(xié)同。在基層應(yīng)急管理實(shí)踐中，一些基層政府在與社會(huì)多方主體的協(xié)同過(guò)程中仍存在強(qiáng)制性、導(dǎo)控性與短暫性特征，由于有效協(xié)同機(jī)制的不健全，多方主體的應(yīng)急能力未能充分發(fā)揮。此外，社會(huì)組織的專業(yè)性不足、服務(wù)能力不強(qiáng)也會(huì)降低應(yīng)急協(xié)同行動(dòng)的整體效率。

數(shù)智技術(shù)賦能基層應(yīng)急管理不足。一是綜合風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和預(yù)警技術(shù)相對(duì)薄弱。人口、信息、貿(mào)易及技術(shù)等要素普遍存在的關(guān)聯(lián)性、流動(dòng)性、交互性，促使特大城市成為一個(gè)高速流動(dòng)的巨系統(tǒng)，風(fēng)險(xiǎn)掩映其中并高速流動(dòng)。由于數(shù)智技術(shù)發(fā)展存在局限性，其對(duì)多災(zāi)種和災(zāi)害鏈綜合監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)早期智能辨識(shí)能力不足，災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)預(yù)警的準(zhǔn)確度、時(shí)效性有待進(jìn)一步提升。既有的數(shù)智技術(shù)主要關(guān)注自然風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)與預(yù)警，對(duì)人為風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和準(zhǔn)確預(yù)警存在較大困難。二是多源異構(gòu)數(shù)據(jù)的深度應(yīng)用尚未實(shí)現(xiàn)。特大城市中蘊(yùn)藏在人、機(jī)、物、環(huán)境中的風(fēng)險(xiǎn)因素繁多且復(fù)雜，通過(guò)各類信息采集設(shè)備收集的數(shù)據(jù)類型繁多、格式不一，對(duì)數(shù)據(jù)的收集、管理與利用都造成了極大困難。對(duì)多源異構(gòu)數(shù)據(jù)的智能采集分析和深度整合共享是影響基層智慧應(yīng)急效能的重要因素，這也成為數(shù)智技術(shù)賦能城市減災(zāi)的技術(shù)困境之一。

提升特大城市基層應(yīng)急管理能力的有效路徑

促進(jìn)基層多方應(yīng)急主體深入?yún)⑴c。特大城市人力、物力和技術(shù)資源的高度聚集為提升基層應(yīng)急管理能力和構(gòu)建基層應(yīng)急治理共同體提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。首先，對(duì)于基層工作人員，應(yīng)構(gòu)建常態(tài)化應(yīng)急專業(yè)知識(shí)與技能培訓(xùn)機(jī)制，要注重實(shí)踐導(dǎo)向，確保學(xué)用結(jié)合，根據(jù)基層應(yīng)急需求動(dòng)態(tài)調(diào)整應(yīng)急培訓(xùn)內(nèi)容，可以采用情景模擬、案例教學(xué)和應(yīng)急演練等多種形式，提升基層工作人員的應(yīng)急綜合素養(yǎng)。基層政府應(yīng)積極與科研院所和高等教育機(jī)構(gòu)建立長(zhǎng)期合作，定期為社會(huì)應(yīng)急志愿服務(wù)組織提供系統(tǒng)化的應(yīng)急知識(shí)培訓(xùn)和實(shí)戰(zhàn)演練，以全面提升社會(huì)組織的專業(yè)化應(yīng)急能力。其次，應(yīng)充分發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，落實(shí)黨組織和黨員“雙報(bào)到”工作制度，帶動(dòng)基層人員主動(dòng)參與風(fēng)險(xiǎn)隱患排查、救援行動(dòng)和災(zāi)后恢復(fù)等工作，緩解基層應(yīng)急人力不足的問(wèn)題。再次，應(yīng)配齊配強(qiáng)專兼職應(yīng)急管理網(wǎng)格員，明確網(wǎng)格員的職責(zé)范圍，包括信息收集、風(fēng)險(xiǎn)隱患排查、突發(fā)事件應(yīng)急協(xié)調(diào)和資源調(diào)配等關(guān)鍵環(huán)節(jié)。建立網(wǎng)格員定期培訓(xùn)和考核制度，并通過(guò)激勵(lì)機(jī)制提升其工作積極性。最后，應(yīng)建立應(yīng)急專家?guī)欤膭?lì)各領(lǐng)域?qū)I(yè)人士參與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)全過(guò)程，既為災(zāi)害前期的預(yù)警和準(zhǔn)備提供專業(yè)支持，也為災(zāi)害響應(yīng)和災(zāi)后恢復(fù)提供科學(xué)咨詢，為基層應(yīng)急管理提供智力支持。同時(shí)，應(yīng)完善專家參與應(yīng)急決策的工作機(jī)制，確保專家能夠深入?yún)⑴c應(yīng)急方案的制定與實(shí)施。

完善基層應(yīng)急主體協(xié)同機(jī)制。特大城市的風(fēng)險(xiǎn)往往種類多樣、災(zāi)難性后果大，需要開(kāi)展跨主體、跨地域、跨領(lǐng)域、跨層級(jí)的應(yīng)急管理協(xié)同行動(dòng)，充分整合多方主體力量，推動(dòng)形成高效聯(lián)動(dòng)、協(xié)調(diào)有序的基層應(yīng)急治理共同體。首先，應(yīng)積極有序推進(jìn)街道辦事處“三定”規(guī)定修訂工作，在街道辦事處設(shè)立應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，從根源上避免基層政府內(nèi)部協(xié)同問(wèn)題。具體而言，應(yīng)將安全生產(chǎn)、“三防”、地震和地質(zhì)災(zāi)害救援、綜合減災(zāi)和自然災(zāi)害救助等應(yīng)急管理職能整合到統(tǒng)一機(jī)構(gòu)中，形成職責(zé)清晰、運(yùn)行高效、管理規(guī)范的基層應(yīng)急管理體系，并配備專門的工作人員、辦公場(chǎng)所、指揮中心和值班室。其次，應(yīng)借鑒具有“跨界特征”（成員跨界、區(qū)域跨界、行業(yè)跨界）的黨建聯(lián)盟經(jīng)驗(yàn)，打破框架束縛，鏈接多方資源。發(fā)揮黨建在資源整合和組織動(dòng)員中的優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)跨部門、跨領(lǐng)域的資源共享與聯(lián)動(dòng)。再次，社會(huì)組織應(yīng)常態(tài)化融入各級(jí)政府應(yīng)急管理體系，按照專業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行注冊(cè)、分類統(tǒng)計(jì)和資質(zhì)認(rèn)定，明確在應(yīng)急管理全生命周期中的角色定位和主要任務(wù)。要突出專群結(jié)合，加強(qiáng)應(yīng)急管理隊(duì)伍建設(shè)，推動(dòng)專業(yè)社會(huì)組織與群眾力量協(xié)同工作。最后，應(yīng)充分發(fā)揮激勵(lì)保障作用，提升協(xié)作效能。具體而言，通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼、稅費(fèi)減免、信貸傾斜和政府購(gòu)買服務(wù)等方式支持社會(huì)組織發(fā)展；提供必要的社會(huì)保障和扶助救濟(jì)，采用物質(zhì)激勵(lì)與精神激勵(lì)（如推選“應(yīng)急先鋒·城市榜樣”的先進(jìn)典型）相結(jié)合的方式，鼓勵(lì)公眾廣泛參與基層應(yīng)急工作。

強(qiáng)化數(shù)智技術(shù)賦能基層應(yīng)急管理。特大城市風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)高度復(fù)雜性和系統(tǒng)關(guān)聯(lián)性，特大城市先進(jìn)的數(shù)智技術(shù)創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)和技術(shù)應(yīng)用能力為實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的精準(zhǔn)識(shí)別與實(shí)時(shí)響應(yīng)提供了關(guān)鍵工具，有利于實(shí)現(xiàn)基層應(yīng)急的高效化、精準(zhǔn)化和智能化。數(shù)智技術(shù)為提升特大城市基層應(yīng)急管理能力提供了技術(shù)支撐。首先，應(yīng)建立數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化體系，從全周期管理視角對(duì)智慧應(yīng)急建設(shè)進(jìn)行規(guī)劃，明確數(shù)據(jù)采集主體、數(shù)據(jù)格式標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)安全規(guī)范，并建立分級(jí)授權(quán)的管理制度，確保信息采集與使用的合規(guī)性。同時(shí)，依托云計(jì)算、融合通信、知識(shí)圖譜等技術(shù)，統(tǒng)一數(shù)據(jù)格式并預(yù)留平臺(tái)接口，建立基于大數(shù)據(jù)分析的層次化決策支持模型。其次，應(yīng)基于“城市大腦”建設(shè)，構(gòu)建覆蓋全域的城市安全感知與預(yù)警體系。在技術(shù)層面，加強(qiáng)關(guān)鍵技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括人工智能、物聯(lián)網(wǎng)和衛(wèi)星遙感等技術(shù)的集成應(yīng)用；推動(dòng)人工智能感知設(shè)備的迭代升級(jí)，實(shí)現(xiàn)對(duì)自然災(zāi)害、人造風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。在應(yīng)用層面，推進(jìn)跨部門、跨地域的災(zāi)害事故預(yù)警信息共享，建立健全特定區(qū)域、特定人群的精準(zhǔn)預(yù)警發(fā)布機(jī)制。最后，應(yīng)全面部署覆蓋社區(qū)的應(yīng)急管理服務(wù)平臺(tái)，將居民對(duì)突發(fā)事件進(jìn)展、應(yīng)急保障和處置預(yù)案的需求納入統(tǒng)一的信息管理體系。平臺(tái)應(yīng)結(jié)合居民的日常生活場(chǎng)景，提供動(dòng)態(tài)避險(xiǎn)線路指引、資源分配情況查詢和實(shí)時(shí)救援信息反饋，提升居民在突發(fā)事件中的安全感和參與度。同時(shí)，在社區(qū)推廣配備包括無(wú)人機(jī)巡查系統(tǒng)、多功能應(yīng)急救援包、便攜式衛(wèi)星通信設(shè)備等“小、快、輕、智”的新型應(yīng)急裝備，以滿足基層多樣化場(chǎng)景需求。

（作者均為中國(guó)礦業(yè)大學(xué)（北京）文法學(xué)院博士研究生）

【注：本文系北京市社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“北京提升防災(zāi)救災(zāi)減災(zāi)能力研究”（項(xiàng)目編號(hào)：24JCB062）、中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金“重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急府際協(xié)作政策擴(kuò)散問(wèn)題研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2023SKPYWF04）階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

①《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，中國(guó)政府網(wǎng)，2021年3月13日。

②《中共中央辦公廳  國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步提升基層應(yīng)急管理能力的意見(jiàn)》，中國(guó)政府網(wǎng)，2024年9月21日。

③南銳、朱文俊：《面對(duì)重大突發(fā)事件的特大城市韌性治理：衍生邏輯、現(xiàn)實(shí)困境與突破路徑》，《學(xué)習(xí)論壇》，2022年第4期。

④楊睿智：《社會(huì)治理共同體的話語(yǔ)敘事與實(shí)踐創(chuàng)新——一個(gè)政治學(xué)整合性解釋框架》，《社會(huì)科學(xué)研究》，2024年第4期。

⑤程萬(wàn)里：《提升基層應(yīng)急管理能力的實(shí)施困境與路徑選擇》，《人民論壇》，2022年第8期。

責(zé)編/銀冰瑤    美編/陳媛媛

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