【摘要】我國城市化轉型升級的主要表征為經濟結構變化、對外經濟拓展、經濟增速調整、人力資源結構升級，呈現城市化速度有所放緩、發展質量穩步提高、發展方式趨于優化、經濟增長動力轉換、經濟結構升級、創新模式轉變、更加突出以人為本的價值導向等新趨勢。但仍面臨城市化水平待提升、科技創新與產業升級需加強、人口老齡化與收入分配差距較大、碳排放與環境壓力加劇和國際政治經濟環境復雜多變等挑戰。我國需以科學有效的宏觀調控制度體系為保障，發揮多重國家發展戰略疊加優勢，完善國家戰略規劃體系、建立政策統籌協調機制、構建區域協調發展機制、推進政策評估科學化數智化建設，以產業升級、穩步擴中、創新引領、開放發展、敏捷治理構建高質量可持續發展的城市化新格局。

【關鍵詞】國家發展戰略 城市化轉型升級 區域協調發展 高質量發展

【中圖分類號】F299.2/F124 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2025.04.007

【作者簡介】劉興華，同濟大學經濟與管理學院特聘教授、博導，中國國家創新與發展戰略研究會中國經濟研究中心主任。研究方向為宏觀經濟、產業經濟、區域經濟、國際貿易。主要著作有《中國經濟發展新動能》、《國家經濟發展動力源與人才需求》（論文）等。

自20世紀90年代末以來，我國政府實施了一系列國家發展戰略，包括西部大開發、東北全面振興、中部崛起、東部率先發展等區域協調發展戰略，京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展、黃河流域生態保護和高質量發展等區域重大戰略，以及主體功能區戰略、新型城鎮化戰略、可持續發展戰略、科教興國戰略、人才強國戰略、創新驅動發展戰略、“走出去”戰略、自由貿易試驗區提升戰略等。這些國家發展戰略充分發揮社會主義市場經濟體制優勢，推動我國經濟實現跨越式發展、經濟總量取得重大突破，產業結構、城鄉結構、區域結構、投資結構、消費結構、分配結構、貿易結構、人力資源結構等發生深刻變革，城市化水平實現歷史性躍升。

如今，21世紀已過四分之一。未來25年，是世界城市化面臨科技革命和產業變革重大機遇以及國際政治經濟格局深刻演進的關鍵時期，也是我國實現新型工業化、推進高質量城市建設的關鍵時期。立足國情，順應和把握城市化規律，克服各種困難，搶抓發展機遇，充分發揮多重國家發展戰略疊加優勢，實現城市化轉型升級的高質量發展，加快推進中國式現代化，既是重要理論問題，也是關鍵實踐課題。

我國城市化轉型升級的主要表征與演進態勢

世界近現代史上，城市化是衡量一個國家現代化水平的重要標志。工業革命以來的全球各國經濟社會發展史表明，成功邁入現代化門檻的經濟體都經歷了大規模城市化并保持在較高水平。[1]1978年，我國常住人口城鎮化率僅為17.92%，第一產業在GDP中占比高達28.2%。[2]此后，我國開啟了世界歷史上規模最大、速度最快的城市化進程。如今，我國正經歷城市化轉型升級，其重要標志是經濟結構、城鄉結構、區域結構和人力資源結構等各項指標在最近十年發生顯著變化。這是我國全面深化改革開放、深度融入全球經濟體系、始終堅持解放和發展生產力的結果，更是多重國家發展戰略疊加實施的質變體現。

經濟結構優化。一是城鎮化率不斷提升。國家統計局數據顯示，2014年，我國常住人口城鎮化率首次超過55%，而到2023年末常住人口城鎮化率達66.16%，戶籍人口城鎮化率達48.3%。[3]據此推算，目前我國有9.3億多人生活在城鎮地區。改革開放四十多年來從鄉村到城市的大規模人口流動，重構了我國人口的城鄉和區域分布，塑造了我國城市化新格局。二是產業結構持續升級。2013年，我國第二產業增加值占GDP比重為43.9%，第三產業增加值比重達到46.1%，第三產業增加值占比首次超過第二產業。[4]2014年，消費、投資、出口對GDP增長的貢獻率分別為50.2%、48.5%、1.3%，分別拉動GDP增長3.7、3.6和0.1個百分點，[5]消費對經濟增長的貢獻超過了投資。2016年全社會固定資產投資增速首次降到10%以下。[6]2023年，固定資產投資增速降至2.8%，2024年為3.2%。[7]三是就業結構深度調整。2014年，一二三產業就業人數占就業總人數比例出現歷史性變化，第一產業就業人數占29.5%，第二產業就業人數占29.9%，第三產業就業人數占40.6%。同年，全國就業人員77253萬人，其中城鎮就業人員39310萬人，城鎮就業人數首次超過農村就業人數。[8]四是人均GDP增加。2013年我國國內生產總值為568845億元，當年年末全國大陸總人口136072萬人，人均GDP為41804元，2023年我國國內生產總值為1260582億元，人均GPP達到89358元，[9]十年間翻一番。按美元計價，2023年我國人均GDP略低于全球平均水平。以我國經濟增速5%左右計算，今明兩年人均GDP有望達到或略超全球平均水平。

對外經濟拓展。一是對外直接投資持續增長。2015年，我國對外直接投資1456.7億美元，占全球流量份額9.9%，同比增長18.3%，投資金額僅次于美國的2999.6億美元，超過日本的1286.5億美元，位列全球第二，并實現資本凈輸出。[10]2023年，我國對外直接投資流量達1772.9億美元，占全球份額的11.4%，連續12年位列全球前三，連續8年占全球份額超過10%。[11]我國對外直接投資存量在2023年末達2.96萬億美元，連續7年位列全球前三，這標志著中國成為對外投資大國的地位日益鞏固。[12]二是外貿依存度明顯降低。2001年加入世界貿易組織后，我國外貿依存度呈現顯著上升態勢，在2008年全球金融危機前曾高達60%，2015年降至40%以下。近五年，我國外貿依存度一直保持在31%～35%之間，這一趨勢表明中國經濟對外貿的依賴程度逐漸減弱。

經濟增速調整。我國GDP增速從2014年開始放緩。2014年為7.43%，2016年降至7%以下，新冠疫情三年平均增速為4.5%，2023年為5.2%，2024年為5%。[13]未來七到十年，我國GDP增速有望保持在4.5%～5%之間。

人力資源結構升級。一是高等教育進入普及化階段。2014年，我國高等教育毛入學率達到37.5%，標志著我國高等教育大眾化水平進一步提升。同年，全國各種形式高等教育在學總規模達3559萬人，其中高職院校在校生突破千萬。2023年，我國高等教育毛入學率達到60.2%，各種形式的高等教育在學總規模達4763.19萬人。[14]二是職業教育規模擴大、質量提升。我國已建成世界上規模最大的職業教育體系，擁有職業學校（含技工學校）1.1萬多所，在校生近3500萬人，每年培養超過1000萬名畢業生，形成了中職、高職專科、職業本科的完整學校職業教育層次。[15]三是人口素質持續提升。2023年，我國新增勞動力人均受教育年限超過14年，16至59歲勞動年齡人口平均受教育年限在2024年達到11.21年，比2023年提高了0.16年。[16]技能人才隊伍也進一步發展壯大。

在實施多重國家發展戰略的背景下，我國經濟結構和發展方式發生明顯變化。從產業結構、城鄉結構、投資消費結構、就業結構、貿易結構、教育結構到新增就業人員人均受教育水平等一系列指標看，我國城市化已進入轉型升級的關鍵時期，呈現一系列新特征和新趨勢。

一是城市化速度有所放緩。與此同時，城市化結構調整幅度明顯增大。人口流動從“鄉-城”流動為主逐步轉向“城-城”流動和“城-鄉”互動。資源要素在全國各區域之間、城市之間、城鄉之間重新配置，人口和產業繼續向中心城市、城市群和城市帶集中，形成京津冀、長三角、大灣區、成渝地區、武漢都市圈、鄭州都市圈等集聚區。二是質量和水平提升。戶籍人口城鎮化率進一步提高，城市人口數量增長與城市發展質量相互促進，從外延式、數量型增長轉向內涵式、質量型發展。三是發展方式更趨優化。城市基礎設施和房地產業從傳統發展方式的增量擴張為主，轉向綠色低碳化和數字智能化增量建造與存量改造運維為主。四是經濟增長動力轉換。國家和城市經濟增長從主要依靠出口和投資拉動轉向主要依靠內需和消費拉動，擴大內需成為未來城市經濟增長的主旋律。五是經濟結構升級。我國從出口大國向進出口并重轉變，從以吸引外資為主向吸引外資與對外投資并重轉變，制造業從低端制造向中高端制造升級，服務業向高端生產性服務業和先進服務業升級。六是創新模式轉變。科技和產業創新從以外部模仿創新轉向集成創新和自主創新。近年來，我國特高壓輸變電、高鐵和新能源技術的發展就是集成創新、自主創新的具體表現。未來，原始創新將成為更高目標。七是更加突出以人為本的價值導向。未來的城市化將更加注重以“人”為核心，[17]全面提升全要素生產率，從主要依靠人口數量紅利轉向重點依靠人才質量紅利。

我國城市化轉型升級面臨的挑戰與機遇

我國城市化轉型升級面臨的挑戰。雖然我國城市化和現代化水平實現了歷史性跨越，但在城市化發展水平、科技創新與產業升級、人口老齡化與收入分配、碳排放與資源環境壓力等方面依然面臨諸多挑戰，外部發展環境也更加復雜，未來我國城市化轉型升級面臨新的挑戰與機遇。

城市化發展水平有待提升。改革開放以來，我國城市化發展水平實現歷史性跨越，但與發達國家相比仍有差距。2024年，我國常住人口城鎮化率達67%，但戶籍人口城鎮化率僅為49.26%，[18]仍有近2.9億農業轉移人口未能完全市民化。與發達經濟體80%以上的城鎮化率相比，我國城鎮化率仍有較大提升空間。

科技創新與產業升級仍需加強。一個國家的科技創新和產業創新能力主要集中在城市地區，而我國與發達國家依然存在差距。美國在1920年左右城鎮化率就已經達到50%，一百多年來一直引領全球科技創新，其城市的企業和大學創新生態較為完善。德國和法國在城鎮化率達到50%時就已成為歐洲乃至世界上重要的工業化國家。德國在工業制造、能源、醫療、環保等領域居于領先地位，法國在航空、大數據、太空、機器人、合成生物學、再生醫學、農業科技、先進材料和可再生能源等領域優勢明顯。雖然從20世紀90年代以來日本經濟增速放緩，但進入21世紀以來該國已有19人獲得自然科學領域的諾貝爾獎。總體來看，我國城市亟需加強科技創新，建設現代化產業體系。

人口老齡化與收入分配差距較大。我國較早進入老齡化社會，面臨“未富先老”的挑戰。2024年末，我國60歲及以上人口達3.1億人，占全國人口的22%。[19]未來十年我國將進入超老齡化社會，這將對經濟增長形成制約。同時，我國基尼系數處于高位。2000年突破0.4的國際警戒線，2008年達到0.491。2008年后雖有所下降，但仍處于0.46以上。2019年我國居民基尼系數為0.465。[20]城市化轉型升級需堅持系統觀念，建立科學的收入分配制度，妥善處理效率和公平的關系。

碳排放約束與資源環境壓力加劇。我國在城市化和工業化過程中面臨較大的碳排放約束和資源環境壓力。過去40多年，我國依靠消耗大量化石能源推動城市化進程，煤炭產量從1978年的6.2億噸增至2022年的45.6億噸，創歷史新高，且這一年全國進口煤炭2.93億噸。[21]全國石油消費量2022年達7.19億噸，2023年增至7.56億噸。目前我國原油、天然氣對外依存度已經分別超過70%和40%。[22]2021年我國二氧化碳排放量達116.2億噸。[23]在全球能源轉型和減碳背景下，我國城市化工業化和經濟增長受到資源環境和氣候變化的雙重約束。

外部發展環境復雜多變。我國城市化和現代化進程面臨復雜外部環境。一是新一輪科技革命和產業變革深刻影響全球經濟格局；二是經濟全球化從效率優先轉向效率與安全平衡，從經濟利益為主轉向價值觀和社會制度導向為主；三是冷戰后全球戰略平衡紅利消失，國際貿易和世界經濟面臨新的風險，全球產業鏈和供應鏈調整和重組對我國產業體系構成新挑戰；四是我國以城市化和工業化為重要特征的和平崛起引發一些大國的復雜反應，國際關系出現更加撲朔迷離的演進態勢；五是教育、科技、人才以及產業領域的國際競爭加劇，我國經濟發展面臨更多不確定因素。

我國城市化轉型升級面臨的新發展機遇。盡管我國城市化轉型升級面臨諸多困難和挑戰，但從積極方面看，我國城市化仍具備廣闊發展空間和諸多有利條件，并且存在新的發展機遇。

一是城市化空間拓展與區域增長潛力。與發達國家城市化水平相比，我國城鎮化率仍有15個百分點左右的增長空間。特別是中部地區如湖北、安徽、湖南等人口大省的常住人口城鎮化率在60%至65%之間，而河南還不到60%，這些省份城市化水平進一步提高將有力推動區域經濟繼續增長。據測算，我國城鎮化率每提高1個百分點，可拉動約萬億元新增投資需求和2000多億元新增消費需求。[24]這意味著城市化將在我國經濟增長中繼續發揮重要作用。二是人力資源質量紅利。目前我國高等教育毛入學率已超過60%。2023年我國按折合全時工作量計算的研發人員總量達到724萬人年，已經連續11年穩居世界第一。[25]人力資源質量紅利將成為城市化轉型升級、經濟社會高質量發展的重要動力。三是資本積累與要素市場化配置。2022年，我國國民儲蓄率為46.8%，資本形成額占全球比重從1978年的0.7%上升至2021年的29.6%，[26]為城市化轉型升級和新型工業化提供了重要物質保障。四是研發投入與創新基礎。2024年，我國全社會研發經費投入達36130億元，投入總量穩居世界第二位，研發經費投入強度達2.68%，接近經濟合作與發展組織國家的平均水平，[27]為城市化轉型升級的創新發展提供了重要支撐。五是超大規模市場與產業配套能力。要素市場化配置改革和全國統一大市場建設，將推動我國加快形成法律、稅務、商業規則、語言文化體系統一的超大規模單一市場，結合我國門類齊全的制造業體系，為城市化轉型升級的產業發展提供市場和能力保障。六是高水平開放與國際經貿優勢。通過推進高水平對外開放，我國已成為國際經貿聯系最廣泛的國家之一，是51個經濟體的第一大進口來源國和24個經濟體的第一大出口目的地國。[28]根據聯合國貿易和發展會議（UNCTAD）統計分析，我國已與美國、德國并列成為全球價值鏈的三大樞紐，[29]截至2025年1月，我國已與30個國家和地區簽署了23個自由貿易協定。[30]我國推行以規則、規制、管理、標準為主的制度型開放，以開放促改革促發展，將為城市化轉型升級創造新的發展空間。七是科技革命與產業變革。新一輪科技革命和產業變革正在催生一系列新業態、新產品、新職業、新商業模式和新管理模式，為城市化轉型升級高質量發展提供新的機遇。

克服不利條件的約束，積極應對挑戰，創造新的發展條件，爭取新的發展機遇，是我國城市化轉型升級的首要任務。未來十年，我國經濟應更加重視質的有效提升和量的合理增長，盡快跨越“中等收入陷阱”，邁向較高收入國家行列。諾貝爾經濟學獎得主斯蒂格利茨（Joseph Eugene Stiglitz）曾言，新技術革命和中國的城市化是21世紀初期對世界影響最大的兩件事。[31]我國需擺脫傳統經濟增長和城市化路徑依賴，從促進消費、擴大內需、穩定就業、推動人的城市化等方面綜合施策，推動城市化轉型升級實現新的歷史性躍升。政策制定和投資方向應更加關注居民消費傾向、市場需求和城市化本質要求。

城市化由工業化進程中的生產力所創造，同時匯聚和配置各種要素資源推進城市生產力持續提升。經濟高質量發展、穩定就業和社會安定三者協同推動城市可持續發展。[32]因此，我國城市化轉型升級需在創新引領、產城人融合、綠色發展、文化交融、城市治理和區域協同發展方面綜合施策，推動城市化實現從“量”到“質”的轉換。[33]中國式現代化是人口規模巨大的現代化，我國的城市化也是世界上人口規模最大、史無前例的城市化，其發展方式和發展路徑都需要創新引領。從這個意義上來說，我國城市化轉型升級是一條全新發展道路，需綜合發揮我國超大規模市場優勢、多重國家發展戰略疊加優勢和治理體系治理能力優勢，讓城市在區域經濟乃至全國經濟發展中發揮龍頭帶動作用，使都市圈、城市群、城市帶成為實施創新驅動發展戰略、推動經濟社會高質量發展和加快推進中國式現代化的重要載體。

簡而言之，我國城市化轉型升級既要保持城市化與經濟發展的適度增速，為跨越“中等收入陷阱”創造條件，又要切實貫徹新發展理念，加快轉變城市發展方式，推動經濟社會實現高質量發展，走出一條中國特色現代城市化道路。

構建我國城市化轉型升級發展新格局

宏觀調控科學完善、政府治理高效有為、市場機制靈活有效，是建設高水平社會主義市場經濟體制的內在要求。與西方國家主要依賴貨幣政策進行常態化逆周期調控不同，我國的宏觀調控體系更為立體、功能也更加豐富。[34]我國城市化轉型升級需以科學有效的宏觀調控制度體系為保障，發揮多重國家發展戰略疊加優勢，構建城市化轉型升級高質量發展新格局。

完善國家戰略規劃體系，引領城市化轉型升級高質量發展。系統完善的國家戰略規劃體系和政策統籌協調機制，是國家治理體系和治理能力現代化的重要標志。國家發展戰略通過明確長期增長目標、優化產業政策和城市發展布局，為城市經濟社會發展明確連續穩定的導向，引導經營主體行為，以提升宏觀政策的有效性。建立科學完善的宏觀調控制度體系，保障宏觀調控的前瞻性、針對性和實效性，對于我國城市化轉型升級、實現高質量發展至關重要。

建立政策統籌協調機制，增強宏觀政策一致性。建立完善政策統籌協調機制，有利于各類宏觀政策形成合力，使城市經濟主體形成良好預期，實現短期穩定、長期增長和經濟結構優化的目標。所謂宏觀政策形成合力，意味著各類宏觀政策之間要協同互補，避免相互矛盾，同時針對不同領域和問題有效發揮作用。保持宏觀政策一致性取向，使財政貨幣政策與產業、價格、就業等政策協同互補，是國家治理體系和治理能力現代化在經濟政策領域的具體體現。黨的二十屆三中全會強調，“圍繞實施國家發展規劃和重大戰略促進政策協同發力，優化各類增量資源配置和存量結構調整”。[35]對城市各級政府而言，落實國家發展規劃和政策措施，優化增量資源配置和存量結構調整，意味著要實現要素市場化配置，以增量盤活存量，用存量助推增量，促進新舊動能轉換，推動經濟高質量發展。具體來說，就是要統籌協調傳統要素資源與培育新型要素資源的關系。例如，妥善處理盤活存量城市土地資源與挖掘增量土地資源的關系，提高土地資源產出效益；平衡培育人力資源質量紅利與適度提升城市人口生育水平的關系，使城市在未來較長時期內保持人力資源優勢；優化存量傳統技術要素和增強核心技術創新供給的關系，推動創新關鍵技術和戰略性新興產業發展；利用存量數據資源與擴大數據要素規模的關系，建立和完善公共數據開放共享機制，激活存量數據使用價值，大力推進產業數字化，持續擴大數據規模，豐富數據資源。對我國廣大城市地區來說，優化增量資源配置和存量結構調整，還意味著要妥善處理盤活存量資產與擴大有效投資的關系，推動存量資產和新增投資良性循環，統籌治理存量債務與提升負債能力的關系，[36]暢通國民經濟循環，有效擴大內需，不斷增強城市發展活力，促進經濟結構優化升級。

構建區域協調發展戰略機制，塑造城市發展新格局。黨的二十屆三中全會提出，“要構建優勢互補的區域經濟布局和國土空間體系，完善區域一體化發展機制，構建跨行政區合作發展新機制，深化東中西部產業協作”。[37]立足城市自身發展基礎，充分利用區域協調發展戰略、區域重大戰略、主體功能區戰略疊加優勢，開展跨城市、跨省域、跨區域合作，發揮都市圈、城市群、城市帶的龍頭帶動作用。例如，陜西省和甘肅省位于黃河流域生態保護和高質量發展戰略區域，屬于西部大開發戰略區域，西安市和蘭州市是絲綢之路經濟帶的重要節點城市；河南省和山西省位于中部地區崛起戰略區域，屬于黃河流域生態保護和高質量發展戰略區域；山東省位于黃河流域生態保護和高質量發展戰略區域以及東部率先發展區域，是國務院確定的綠色低碳高質量發展先行區；湖北省既地處長江經濟帶發展區域，又屬于中部地區崛起戰略區域，武漢市是國家明確定位建設的具有全國影響力的科技創新中心。2016年國家發展和改革委員會發布的《促進中部地區崛起“十三五”規劃》明確支持武漢建設國家中心城市。安徽省擁有長三角區域一體化發展、中部地區崛起、長江經濟帶發展三大區域戰略疊加優勢，同時還屬于“一帶一路”沿線省份，作為貫通長江中游城市群和長三角城市群的樞紐之地，現在已經基本形成合肥都市圈、皖北城鎮群、皖江城市帶競相發展的城市格局，全省61%的常住人口、70%的優質公共服務資源、80%的經濟總量、90%以上的科技創新活動都集中在城市地區，城市已成為安徽省高質量發展的主支撐和主引擎。[38]在主體功能區、國家級新區、國家級經濟技術開發區、自由貿易試驗區和新型城鎮化戰略疊加效應影響下，全國各層級城市的優勢更加顯著。以中部崛起地區為例，山西省是國家資源型經濟轉型綜合配套改革試驗區，湖南省的長沙、株洲、湘潭城市群是全國資源節約型和環境友好型社會建設綜合配套改革試驗區。中部地區六省擁有2個國家級新區（湘江新區、贛江新區）、全國四分之一的國家級經濟技術開發區和4個自貿區。中部六省未來應該發揮多重國家發展戰略疊加優勢，大力在省內發展副中心城市，實現“雙輪驅動”，優化城市群和城市帶布局，產生城市集聚經濟的外溢效應。再以東北地區為例，東北地處東北亞中心，在維護國防安全、糧食安全、生態安全、能源安全、產業安全等方面具有獨特戰略地位，應借鑒長三角、珠三角、京津冀地區發展經驗，以區域內優勢互補、開放共享、合作共贏為原則，出臺東北城市群城市帶協同發展規劃，建成具有東北特色、面向世界的現代化產業體系和城市發展格局。根據第七次全國人口普查數據，7個超大城市、14個特大城市的人口占全國的20.7%，國內生產總值占全國三成以上，走在我國現代化建設的前列。[39]要按照國家確定的國土空間總體規劃，將超大特大城市打造成為區域乃至全國發展的重要引擎，加快推動我國城市化轉型升級，構建多中心、網絡化、開放式、集約型的城市發展新格局。

推進政策評估與數智化建設，保障宏觀政策有效執行。將經濟政策和非經濟性政策納入宏觀政策取向一致性評估體系，建立跨部門政策協調機制，推進城市發展評估體系的數智化建設，[40]確保宏觀政策取向一致性得到有效執行。以國家戰略規劃、主體功能區、國家級經濟技術開發區、國家級新區、自由貿易試驗區的政策創新和實施為重點，總結提煉全國各地城市與產業協調發展的有效做法，形成可復制可推廣的城市發展經驗和制度安排。

打造城市化轉型升級高質量發展新動能

多重國家發展戰略疊加，為我國城市化轉型升級創造了良好的政策環境和發展條件。將規劃和政策轉化為現實，需在以下五個方面著重發力，打造城市化轉型升級高質量發展新動能。

產業升級，建設現代化產業體系。現代化產業體系是城市自身發展能力的重要標志，也是帶動區域協調發展和增強區域整體實力的物質基礎，更是國家綜合競爭力的具體體現。為此，需要在以下四方面努力。一是完善城市基礎設施，增強城市產業承載能力。加強交通、能源、信息等基礎設施數智化綠色化改造和新建，讓老基建和新基建協同發揮作用。推動干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路和城市軌道交通等貫通融合。構建全國一體化算力網體系，實現城市互聯互通，降低要素流動成本，為產業發展提供有力支撐。二是優化城市產業布局，實現集群化發展。全國各城市應根據自身資源稟賦、產業基礎和區位條件，優化城市功能定位，科學制定產業發展規劃，明確主導產業和配套產業，建立跨區域城市合作平臺和產業轉移補償機制。超大特大城市和區域中心城市應綜合發揮科技創新策源、高端產業引領和全球資源配置的功能，有序疏解一般性制造業和集貿物流基地等非核心功能，為周邊中小城市創造發展空間，同時向全球產業鏈高端延伸。中小城市應充分發揮自身優勢，承接配套產業、提升傳統產業、打造特色產業。大中小城市優勢互補、分工協作，打造完整的產業鏈和供應鏈，形成以都市圈、城市群和城市帶為依托的系統化、專業化、差異化產業集群。三是推進要素市場配置改革，優化產業發展環境。城市地區要在全國統一大市場建設中發揮引領作用，促進土地、勞動力、資本、技術、數據等要素自由流動。打造宜居宜業的城市營商環境和政務服務環境，提升城市服務功能和城市生活品質，吸引和留住人才。四是推動產城融合，促進產業升級。依托都市圈、城市群和城市帶，合作共建創新平臺和創新聯合體，打造智慧、綠色、集約的產城融合場景，推廣新興技術應用，實現技術擴散與產業升級，形成創新引領、以產聚城、以城興產、產城融合的城市化轉型升級發展格局。

穩步擴中，推進以人為本的城市化進程。目前，我國中等收入群體約4億人，[41]主要集中在城鎮地區。未來十年，穩步擴大中等收入群體是跨越“中等收入陷阱”的關鍵。到2035年，若我國中等收入群體規模再增加5億人，總共達到9億多人，其中8億人工作生活在城市地區，我國城市化將邁向新階段。為此，需在以下五個方面努力。一是充分發揮市場配置資源的決定性作用，更好發揮政府作用，推動有效市場和有為政府更好結合，激發城市的內生動力和創新活力。二是提升產業技術集成創新能力和原始創新能力，推動戰略性新興產業集群化發展。近年來，我國在信息技術、高端裝備制造、新材料、新能源汽車、風能光伏、節能環保等產業領域的創新成果，主要依托城市的企業和科研院所完成。未來，仍需更多技術創新成果來支撐國家戰略性新興產業的發展。三是防止收入差距明顯擴大和貧富分化，保持社會階層流動性。城市人口膨脹、基尼系數偏高、貧富分化嚴重、階層固化，是落入“中等收入陷阱”國家的共同特征。我國城市發展必須在規模與質量、效率與公平之間實現良性互動和動態平衡。四是不斷提高城市人口素質，加強職業教育和職業培訓，增強從業者就業能力。推進農業轉移人口市民化，使他們在社會保險、住房保障、隨遷子女義務教育等方面，與遷入地戶籍人口享有同等權利。[42]五是創新城市企業組織管理模式，推動建立中國特色現代企業制度。順應科技革命和產業變革新趨勢，建立科學高效的企業組織管理模式，提高資源要素利用效率和經營管理水平，加快建設更多世界一流企業，提升城市生產效率和國家綜合競爭力。

創新引領，實現人才培養與科技創新動態適配。歷史經驗表明，科技革命是推動城市化的重要動力。以蒸汽機為代表的第一次科技革命推進了西歐國家的城市化，以電力和內燃機發明與應用為代表的第二次科技革命推動了全球城市化進程并形成了世界市場，以信息化為代表的第三次科技革命推動實現了交通與信息網絡的廣泛連接，城市成為國家經濟社會發展的重要載體，[43]城市發展水平成為衡量國家現代化程度的重要標志。教育、科技、人才是中國式現代化的基礎性、戰略性支撐，[44]也是推動國家經濟社會高質量發展的關鍵。因此，我國需以科教興國戰略、人才強國戰略和創新驅動發展戰略為引領，重點推進以下工作：一是深化科技體制改革。城市地區特別是超大特大城市要優化科技創新環境，推動關鍵領域科技創新，聚焦世界科技前沿、經濟主戰場、國家重大需求和人民生命健康開展科技攻關。以培育壯大科技領軍企業為抓手，系統整合企業、高校、科研院所等創新主體與生產、教育、研發等創新資源，給予科研人員更大自主權進行科技成果轉化收益分配，推動產學研深度融合，促進核心技術、基礎技術和共性技術與產業鏈協同發展，提升科技成果產業化水平。二是加強全球科技交流合作。依托城市地區特別是超大特大城市的高校、科研院所和科技創新企業，深度參與全球科技交流合作和創新治理，共建全球科技創新網絡。實施開放包容、互惠共享的國際科技合作戰略，探索建立高效暢通的國際科技合作新路徑，提升全球創新資源要素的整合能力。三是推進我國高等教育高水平開放合作。高等教育國際合作不僅能促進學術創新和科技進步，而且能激發教育系統自身潛力，從而提升國際競爭力。國家和城市政府應創造條件，保障有效政策供給和持續財政投入，實行科學的評估機制，為高等教育國際合作提供制度保障。四是提升高等教育自主創新水平。我國高等教育體系應注重提升自主創新水平，構建“內生性國際化”模式，打造全球知識生產網絡中的自主創新生態，筑牢可持續發展根基。[45]

城市化轉型升級過程中，高等教育的規模、結構和質量將發生重大變化，其辦學水平也將顯著影響城市化發展水平。京津冀地區、長三角地區和粵港澳大灣區作為我國經濟發展最活躍、開放程度最高、創新能力最強的區域，近年來已初步形成技術創新與產業化“三核驅動”格局，逐步發展為具有全球影響力的科技和經濟增長極。面向未來，這三個區域的城市需在科教興國戰略、人才強國戰略和創新驅動發展戰略中承擔更大責任，發展成為國內外重要的創新和增長引擎。這三個區域應立足自身人才和產業發展需求，著眼國家經濟社會發展需求和國際教育科技合作，率先建設國家級高水平人才培養基地，超前布局科技創新和產業升級亟需的學科專業，加強基礎學科、新興學科、交叉學科建設。[46]同時，建設高水平實訓基地和研發中心，推動企業主導的產學研深度融合，形成全球創新高地。高等教育機構應充分發揮自身優勢，對標世界一流高校辦學水準，完善學科專業設置動態調整機制，優化拔尖創新人才培養模式，推動教育鏈、人才鏈與產業鏈、創新鏈深度融合。

開放發展，實施高水平對外開放戰略。開放是中國式現代化的鮮明標識。城市是國家經濟活動和對外開放的核心平臺，我國需通過高水平對外開放拓展經濟增長新空間，妥善應對各類挑戰，為中國式現代化創造良好條件。一是推動更大范圍的市場開放。主動擴大面向發展中國家特別是全球南方國家的市場開放，構建多雙邊、全方位經貿合作新格局，充分發揮我國超大規模市場優勢，深度參與全球產業分工合作，增強國內國際兩個市場兩種資源的聯動效應，推動構建普惠包容的新型經濟全球化。二是推進更寬領域的市場開放。我國加入世界貿易組織以來，制造業領域逐步實現全面對外開放，傳統制造業、現代裝備制造業和高新技術產業都有長足發展。但我國在高端制造業、先進生產性服務業和高端消費服務業等領域有待發展升級。未來，要進一步擴大制造業和服務業對外開放，繼續擴大商品市場和要素市場對外開放。在研發設計、現代金融、高端咨詢、數據信息、醫療養老、教育文旅等服務領域，以開放促進服務業和制造業轉型升級，形成城市經濟新增長點。三是穩步擴大制度型開放。主動對接國際高標準經貿規則，在產權保護、產業補貼、環境標準、勞動保護、政府采購、電子商務、金融服務等領域實現規則、規制、管理、標準相通相容，打造透明穩定可預期的制度環境。[47]四是積極參與國際經貿規則制定和完善。例如，積極參與數字貿易、跨境電商、碳減排、可再生能源、人工智能、虛擬貨幣等領域的國際經貿規則制定，構建新的國際公共產品，為推動面向未來的新型經濟全球化貢獻中國智慧和中國方案。五是提升自由貿易試驗區建設發展水平。例如，優化審批流程、完善商業秘密保護制度、擴大知識產權保護適用范圍、維護和諧勞動關系、加強生物多樣性保護和可持續利用、增強政府采購透明度、提高國有企業透明度，在營造市場化、法治化、國際化一流營商環境方面發揮全國示范作用。我國自由貿易試驗區大多分布在城市地區，各地自由貿易試驗區應開展跨區域的制度機制協同創新和集成創新，打造面向全球的高標準自由貿易區網絡，推動形成發達地區雁陣引領、東中西協調、陸海統籌，全方位、多層次、多樣化的對外開放新格局。六是加快海南自由貿易港建設。以《中華人民共和國海南自由貿易港法》和《海南自貿港建設總體方案》為指導，加快推進核心政策落地，形成與世界高水平開放形態相適應的貿易投資自由化便利化制度安排，打造推動城市化轉型升級的制度型開放新高地和自主開放新前沿。

敏捷治理，促進城市可持續發展。隨著全球城市化進程的加速，預計到2040年，全球將有超過三分之二的人口居住在城市。我國若在未來20年達到發達國家平均的城市化水平，將有近11億人生活在城市。城市治理能力直接體現國家治理體系和治理能力現代化水平。當前全球城市治理和發展面臨三方面變革：一是大規模城市化變遷帶來居民生產生活方式和社會組織方式的深刻變化；二是新一輪技術革命和產業變革已見端倪，未來萬物互聯、萬物皆數、萬物皆智將極大促進要素流動，有利于推動規模化和市場化配置資源，但也對城市可持續發展和城市治理帶來了新挑戰；三是如何實現超大特大城市發展方式由規模擴張轉變為內涵質量提升，實現超大特大城市、都市圈、城市群、城市帶和小城鎮協調發展。我國城市治理需主動應對這些挑戰，為全球城市治理體系和治理能力現代化探索新路。

“十四五”規劃提出，迎接數字時代，加快建設數字經濟、數字社會、數字政府，以數字化轉型驅動生產、生活方式和治理方式變革。[48]智慧城市作為未來城市化發展的新形態和新模式，成為城市治理的重要方向。黨的二十屆三中全會提出，“推動形成超大特大城市智慧高效治理新體系”，[49]我國需以數字智能化背景下的城市可持續發展為目標，推進城市敏捷高效治理，具體措施包括：一是樹立全新的城市治理理念：從城市管理向城市治理轉變。從單一政府管理向多方協同治理轉變，將城市治理理念貫穿城市規劃、建設、日常運行和政務服務全過程，提升市民參與感、獲得感、幸福感和安全感。二是重新認識城市功能：從物理空間城市向有機生命系統城市轉變。在數字智能時代，城市正成為融合人、物、資本、信息、時間的時空有機體。城市主體必須樹立“全生命周期治理”意識，敬畏城市、善待城市、精心呵護和營造城市，把城市建設成一個生生不息的有機生命系統。[50]三是優化城市治理方式：從粗放式管理模式向敏捷高效治理模式轉變。城市治理資源主要包括政治體制、治理架構、運作機制等制度資源，基礎設施、生產生活物資、全社會財力等物質資源，時間、信息、文化、觀念等非物質資源與人力資源。利用海量數據資源、完善的基礎設施和發達的信息網絡，構建以人為本、可持續發展的體制機制和現代化產業體系，推動實現制度資源、物質資源、非物質資源和人力資源的高度適配與有機組合，是推進城市敏捷高效治理的核心要義。四是促進區域協同發展。都市圈、城市群、城市帶內的各城市要打破行政邊界，實現交通通信、數據信息、產業發展、環境保護、公共服務、應急救援設施和能力的共建共治共享，實現同城化和一體化治理，帶動大量小城鎮的高水平建設，共同推動區域協調發展。

（本文系國家社會科學基金重大項目“我國經濟中長期增長的趨勢與政策創新研究”和國家自然科學基金主任基金項目“2010～2050年中國經濟發展核心動力研究”的階段性成果，項目編號分別為：24&ZD042、710400102）

注釋

[1]周毅仁、李智：《更好發揮新型城鎮化對中國式現代化的支撐作用》，《行政管理改革》，2024年第4期。

[2]國家統計局城市司：《城鎮化水平顯著提高 城市面貌煥然一新》，2018年9月10日，https://www.gov.cn/xinwen/2018-09/10/content_5321150.htm。

[3]任沁沁、熊豐：《我國2019年以來5000萬農業轉移人口進城落戶》，2024年5月27日，https://www.gov.cn/lianbo/bumen/202405/content_6953810.htm。

[4][9]《中華人民共和國2013年國民經濟和社會發展統計公報》，2014年2月24日，https://www.stats.gov.cn/sj/zxfb/202302/t20230203_1898455.html。

[5]陳煒偉、王希：《2014年消費對我國GDP增長貢獻率達50.2%》，2015年6月3日，https://www.gov.cn/xinwen/2015-06/03/content_2872828.htm。

[6]《中華人民共和國2016年國民經濟和社會發展統計公報》，2017年2月28日，https://www.stats.gov.cn/xxgk/sjfb/tjgb2020/201708/t20170811_1768640.html。

[7]申鋮：《2024年全國固定資產投資比上年增長3.2%》，2025年1月17日，https://www.gov.cn/lianbo/bumen/202501/content_6999400.html。

[8]《2014年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》，2015年5月28日，https://www.gov.cn/xinwen/2015-05/28/content_2870028.htm。

[10]中華人民共和國商務部、中華人民共和國國家統計局、國家外匯管理局：《2015年度中國對外直接投資統計公報》，北京：中國統計出版社，2016年。

[11]孟妮：《中國對外投資連續八年占全球份額超10%》，2024年9月26日，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1811223307599966513&wfr=spider&for=pc。

[12]商務部、國家統計局和國家外匯管理局：《2023年度中國對外直接投資統計公報》，2024年9月24日，https://www.mofcom.gov.cn/cms_files/filemanager/146795751/attach/20249/d5ec0644265b49d58e2944dbadb71c9b.pdf?fileName=.pdf。

[13]《中華人民共和國2023年國民經濟和社會發展統計公報》，2024年2月29日，https://www.gov.cn/lianbo/bumen/202402/content_6934935.htm。

[14][15]韓佳諾、潘潔：《75年來我國國民文化素質全面提升》，2024年9月24日，https://www.gov.cn/lianbo/bumen/202409/content_6976172.htm?slb=true。

[16][18]王萍萍：《人口總量降幅收窄 人口素質持續提升》，2025年1月17日，https://www.stats.gov.cn/sj/sjjd/202501/t20250117_1958337.html。

[17]習近平：《國家中長期經濟社會發展戰略若干重大問題》，《求是》，2020年第21期。

[19]《國新辦舉行新聞發布會 介紹2024年國民經濟運行情況圖文實錄》，2025年1月17日，http://www.scio.gov.cn/live/2025/35385/tw/index.html。

[20]《領導干部統計知識問答》編寫組：《領導干部統計知識問答》（第二版），北京：中國統計出版社，2021年。

[21]中國煤炭工業協會：《2022煤炭行業發展年度報告》，2023年3月28日，https://www.coalchina.org.cn/index.php?a=show&catid=464&id=146683。

[22]錢興坤、陸如泉：《2023年國內外油氣行業發展報告》，北京：石油工業出版社，2024年。

[23]白華兵：《〈中國氣候變化透明度報告〉公布，4個認識偏差得到矯正》，2025年1月17日，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1821469705616443380&wfr=spider&for=pc。

[24]顧陽：《大力推進以人為核心的新型城鎮化》，《經濟日報》，2024年7月3日，第9版。

[25]魏弘毅、潘潔：《我國按折合全時工作量計算的研發人員總量穩居世界第一》，2024年9月18日，https://www.gov.cn/lianbo/bumen/202409/content_6975155.htm。

[26]國務院發展研究中心：《中國發展報告2023》，北京：中國發展出版社，2023年。

[27]《3.6萬億元標注中國創新力度》，2025年2月2日，https://www.gov.cn/lianbo/bumen/202502/content_7001924.htm?slb=true。

[28]國務院發展研究中心課題組：《我國經濟發展具有重要優勢》，《人民日報》，2023年5月30日，第9版。

[29]國務院發展研究中心：《十年偉大飛躍》，北京：人民出版社，2022年。

[30]《中國已與30個國家和地區簽署23個自貿協定 自貿區網絡不斷拓展深化》，2025年1月14日，http://fta.mofcom.gov.cn/article/fzdongtai/202501/56308_1.html。

[31]曹筱凡：《中國改革世界預期之三：讓中國城鎮化少交“學費”》，2014年2月20日，https://www.gov.cn/jrzg/2014-02/20/content_2616193.htm。

[32]袁富華：《治理現代化視角下效率與公平關系探析》，《中國特色社會主義研究》，2023年第6期。

[33]關成華：《中國城市化進程新特征》，《人民論壇》，2023年第2期。

[34]陳彥斌：《完善宏觀調控制度體系 提高宏觀調控的科學性》，《光明日報》，2024年8月20日，第11版。 

[35][37][42][44][47][49]《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》，2024年7月21日，https://www.gov.cn/zhengce/202407/content_6963772.htm。

[36]曾錚：《統籌好做優增量和盤活存量的關系》，《經濟日報》，2025年1月15日，第10版。

[38]張賢良、王復欣：《安徽何以“近悅遠來”？》，2024年7月13日，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1804436153810729173&wfr=spider&for=pc。

[39]龔正：《加快轉變超大特大城市發展方式》，《人民日報》，2022年12月16日，第9版。

[40]姜富偉：《做好宏觀政策取向一致性評估》，《經濟日報》，2025年1月7日，第10版。

[41]劉志強、李心萍、丁怡婷：《中國經濟長期向好的支撐條件和基本趨勢》，《人民日報》，2025年1月13日，第1版。

[43]孫天堯、韓淼等：《航空都市》，北京：中信出版集團，2021年。

[45]劉超、羅冠群：《高水平教育開放：中國式現代化的教育引擎》，《神州學人》，2024年第10期。

[46]《教育強國建設規劃綱要（2024-2035年）》，2025年1月19日，https://www.gov.cn/gongbao/2025/issue_11846/202502/content_7002799.html。

[48]《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和遠景目標綱要》，2021年3月13日，https://www.gov.cn/xinwen/2021-03/13/content_5592681.htm。

[50]劉興華：《“敏捷治理”，數字時代超大特大城市的發展“良方”》，2023年2月7日，https://m.mp.oeeee.com/a/BAAFRD000020230207762564.html。

Main Features, Evolution Trends, and Implementation Pathways of Urbanization Upgrading and Transformation in China

Liu Xinghua

Abstract: The main manifestations of China's urbanization transformation and upgrading are shifts in economic structure, expansion of external economic activities, adjustments in economic growth rates, and upgrades in human capital structure. This stage is marked by emerging trends such as the pace of urbanization has slowed down, steadily improved development quality, optimized development models, transformation of economic growth drivers, upgraded economic structures, shifts in innovation paradigms, and a stronger focus on people-centered values. Nevertheless, challenges remain, including the need to further enhance urbanization levels, strengthen technological innovation and industrial upgrading, address population aging and income inequality, reduce carbon emissions and environmental pressures, and adapt to a complex and ever-changing international political and economic environment. To build a high-quality and sustainable urbanization framework, China must establish a scientifically robust macro-control system, leverage the synergies of multiple national development strategies, refine the national strategic planning system, create coordinated policy mechanisms, foster regional collaborative development mechanisms, and promote the scientific and digital transformation of policy evaluation. This will be achieved through industrial upgrading, steady expansion of the middle class, innovation-driven growth, open development, and agile governance.

Keywords: national development strategy, urbanization upgrading and transformation, regional coordinated development, high-quality development

責 編∕楊 柳 美 編∕周群英