【摘要】以協(xié)商民主提升基層治理效能，把健全協(xié)商民主機(jī)制與健全基層民主制度有機(jī)結(jié)合起來，是進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的必然選擇。以協(xié)商民主提升基層治理效能的實(shí)質(zhì)要義在于立足深化改革的時(shí)代背景、把握基層治理的多維特征、遵循協(xié)商民主的發(fā)展態(tài)勢(shì)、聚焦基層協(xié)商的民生取向，推動(dòng)協(xié)商民主與基層治理的相互交融、相互促進(jìn)。以協(xié)商民主提升基層治理效能與基層治理現(xiàn)代化的目標(biāo)要求高度契合，彰顯出制度先進(jìn)性、人民主體性、過程復(fù)合性和效能真實(shí)性的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。結(jié)合全面推進(jìn)強(qiáng)國(guó)建設(shè)、民族復(fù)興偉業(yè)關(guān)鍵時(shí)期的改革部署，構(gòu)建以協(xié)商民主提升基層治理效能的長(zhǎng)效機(jī)制，需要健全完善聯(lián)系社會(huì)機(jī)制、協(xié)商監(jiān)督機(jī)制、渠道協(xié)同機(jī)制以及成果落實(shí)機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】協(xié)商民主 基層治理 治理效能 機(jī)制建構(gòu)

【中圖分類號(hào)】D602      【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2025.05.009

【作者簡(jiǎn)介】馬雪松，吉林大學(xué)行政學(xué)院院長(zhǎng)、教授、博導(dǎo)。研究方向?yàn)檎螌W(xué)理論、中國(guó)政府與政治。主要著作有《政治世界的制度邏輯：新制度主義政治學(xué)理論研究》、《我國(guó)農(nóng)村基本公共文化服務(wù)供求失衡問題研究》（論文）、《試論新時(shí)期堅(jiān)持和完善社會(huì)主義政治制度》（論文）等。

《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）指出：“必須堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路，堅(jiān)持和完善我國(guó)根本政治制度、基本政治制度、重要政治制度，豐富各層級(jí)民主形式，把人民當(dāng)家作主具體、現(xiàn)實(shí)體現(xiàn)到國(guó)家政治生活和社會(huì)生活各方面。”[1]這意味著要在加強(qiáng)人民當(dāng)家作主制度建設(shè)、健全協(xié)商民主機(jī)制、健全基層民主制度、完善大統(tǒng)戰(zhàn)工作格局的前提下，更加注重民主的實(shí)質(zhì)性、真實(shí)性和有效性。協(xié)商民主作為中國(guó)民主獨(dú)特的、獨(dú)有的、獨(dú)到的民主形式，具有類型廣泛多樣、體系不斷健全的特征，形成了政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商、社會(huì)組織協(xié)商七種制度化協(xié)商渠道，具有將黨委政府的決策過程與基層群眾的切身利益有效連接起來的優(yōu)勢(shì)和潛力。基層治理是國(guó)家治理的末梢，“涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發(fā)生在基層”[2]。基層治理往往是人民群眾在深度對(duì)話、理性交流和充分溝通的基礎(chǔ)上達(dá)成共識(shí)的過程。因此，基層治理效能與基層治理過程中的民主協(xié)商水平密切相關(guān)。在全面推進(jìn)強(qiáng)國(guó)建設(shè)、民族復(fù)興偉業(yè)的關(guān)鍵時(shí)期，以協(xié)商民主提升基層治理效能，把健全協(xié)商民主機(jī)制與健全基層民主制度有機(jī)結(jié)合起來，需要科學(xué)把握其實(shí)質(zhì)要義、客觀分析其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)、重點(diǎn)聚焦其機(jī)制建構(gòu)，從而彰顯基層治理的民生取向，提升基層協(xié)商的實(shí)際成效，筑牢人民民主的政治認(rèn)同，為進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化凝聚廣泛共識(shí)、匯聚磅礴合力。

以協(xié)商民主提升基層治理效能的實(shí)質(zhì)要義

社會(huì)主義協(xié)商民主在革命、建設(shè)、改革各個(gè)歷史時(shí)期不斷完善和發(fā)展，并在新時(shí)代背景下為全面深化改革凝聚共識(shí)、匯聚力量、建言獻(xiàn)策。黨的十八大首次提出推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展。黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)：“在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題為內(nèi)容，在全社會(huì)開展廣泛協(xié)商，堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中。”[3]黨的二十屆三中全會(huì)對(duì)完善協(xié)商民主體系和健全基層民主制度作出新的部署。以協(xié)商民主提升基層治理效能，有賴于協(xié)商民主本身具有的國(guó)家治理取向和民生實(shí)事取向，將協(xié)商嵌入民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等基層治理全過程，可以充分發(fā)揮協(xié)商民主的凝聚共識(shí)優(yōu)勢(shì)和基層治理的群眾自治優(yōu)勢(shì)，積極響應(yīng)民生訴求、回應(yīng)群眾關(guān)切，提升人民群眾的獲得感和幸福感。結(jié)合進(jìn)一步全面深化改革的宏觀背景和以協(xié)商民主提升基層治理效能的邏輯內(nèi)涵，以協(xié)商民主提升基層治理效能的實(shí)質(zhì)要義就在于立足深化改革的時(shí)代背景、把握基層治理的多維特征、遵循協(xié)商民主的發(fā)展態(tài)勢(shì)、聚焦基層協(xié)商的民生取向，推動(dòng)協(xié)商民主與基層治理的相互交融、相互促進(jìn)。

首先，以協(xié)商民主提升基層治理效能需要立足深化改革的時(shí)代背景，緊密圍繞推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求，促進(jìn)協(xié)商民主向基層治理的延伸、拓展與創(chuàng)新。習(xí)近平總書記指出：“黨的二十大確立了全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)、實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)，以中國(guó)式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興的中心任務(wù)，闡述了中國(guó)式現(xiàn)代化的中國(guó)特色、本質(zhì)要求、重大原則等，對(duì)推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化作出戰(zhàn)略部署。要把這些戰(zhàn)略部署落到實(shí)處，把中國(guó)式現(xiàn)代化藍(lán)圖變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，根本在于進(jìn)一步全面深化改革，不斷完善各方面體制機(jī)制，為推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化提供制度保障。”[4]中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)的時(shí)代之變對(duì)全面深化改革提出了更高要求。推動(dòng)協(xié)商民主向基層的嵌入、延伸和拓展作為新時(shí)代中國(guó)共產(chǎn)黨一以貫之的執(zhí)政方略，理應(yīng)緊扣改革背景和現(xiàn)代化建設(shè)要求有序展開。以協(xié)商民主提升基層治理效能，既是順應(yīng)改革從局部探索向全面突破的應(yīng)有之策，也契合發(fā)展全過程人民民主的中國(guó)式現(xiàn)代化本質(zhì)要求。在此背景下，以協(xié)商民主提升基層治理效能，不僅是推動(dòng)協(xié)商民主的價(jià)值理念、基本原則、實(shí)踐做法融入基層社會(huì)的過程，也是在基層治理中調(diào)動(dòng)并發(fā)揮基層群眾的主體性、能動(dòng)性和創(chuàng)造性的過程。涉及人民群眾利益的事情均通過協(xié)商這一主要形式找到全社會(huì)意愿和需求的最大公約數(shù)，從而實(shí)現(xiàn)基層治理完整的制度程序和參與實(shí)踐的統(tǒng)一，真正體現(xiàn)人民民主的全鏈條、全方位、全覆蓋，為全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化奠定穩(wěn)固社會(huì)根基。

其次，以協(xié)商民主提升基層治理效能需要精準(zhǔn)把握基層治理的多維特征，推動(dòng)協(xié)商活動(dòng)與治理過程的融會(huì)貫通。欲筑室者，先治其基。基層治理是國(guó)家治理的基石，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程，基層治理能否與國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)保持同頻共振并達(dá)成良政善治成效，深刻影響著全面深化改革總目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在新的歷史時(shí)期，以協(xié)商民主提升基層治理效能，關(guān)鍵要精準(zhǔn)把握基層治理的直接性、源頭性、綜合性、復(fù)雜性等特征，推動(dòng)協(xié)商民主機(jī)制與基層治理在理念、過程、方法、結(jié)果等方面的精細(xì)嵌合。基層治理的直接性和源頭性，表明基層治理一般直接面向人民群眾，是一種“近距離”的治理，國(guó)家治理所面臨的整體性難題很多都是由基層治理未能及時(shí)解決的問題演化而來的。基層治理的綜合性和復(fù)雜性，則反映出基層治理是一個(gè)涉及多領(lǐng)域多環(huán)節(jié)的復(fù)合系統(tǒng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和城鄉(xiāng)社區(qū)時(shí)常需要同時(shí)妥善協(xié)調(diào)對(duì)事的治理和對(duì)人的治理，而在實(shí)踐中二者往往又呈現(xiàn)難以嚴(yán)格區(qū)分的疊加狀態(tài)，這導(dǎo)致基層治理日益復(fù)雜分化。協(xié)商過程是一種凝聚共識(shí)的過程，在基層治理中有針對(duì)性地結(jié)合并運(yùn)用協(xié)商民主形式，有助于消除誤解與調(diào)和分歧，將復(fù)雜問題化繁為簡(jiǎn)，通過深度對(duì)話交流，找到復(fù)雜邏輯中的主要矛盾和矛盾的主要方面，推動(dòng)基層施政執(zhí)行。

再次，以協(xié)商民主提升基層治理效能需要緊密遵循協(xié)商民主的發(fā)展態(tài)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)民主價(jià)值理念的內(nèi)化弘揚(yáng)和各類協(xié)商渠道的協(xié)同配合。在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程中，協(xié)商民主始終是中國(guó)民主政治建設(shè)最為獨(dú)特和亮麗的景觀。新時(shí)代以來，中國(guó)共產(chǎn)黨矢志不渝推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，逐步探索形成了包括七種主要協(xié)商渠道在內(nèi)的橫向覆蓋、縱向貫通的協(xié)商民主體系，彰顯了社會(huì)主義協(xié)商民主的強(qiáng)大生命力。黨的二十屆三中全會(huì)《決定》指出：“完善協(xié)商民主體系，豐富協(xié)商方式，健全政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會(huì)組織協(xié)商制度化平臺(tái)，加強(qiáng)各種協(xié)商渠道協(xié)同配合。”[5]以協(xié)商民主提升基層治理效能，需要堅(jiān)持完善協(xié)商民主體系的戰(zhàn)略部署和把握發(fā)展態(tài)勢(shì)，在協(xié)商治理實(shí)踐中推動(dòng)協(xié)商民主理念深入人心并加強(qiáng)各種協(xié)商渠道的協(xié)同建設(shè)。一方面，中國(guó)共產(chǎn)黨完善全面領(lǐng)導(dǎo)基層治理制度，建立起黨組織統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府依法履職、各類組織積極協(xié)同、群眾廣泛參與的基層治理體系，弘揚(yáng)了兼容并蓄、求同存異等優(yōu)秀協(xié)商文化，營(yíng)造了團(tuán)結(jié)和諧的協(xié)商氛圍。另一方面，基層政協(xié)明確社會(huì)主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機(jī)構(gòu)的性質(zhì)定位，依托自身程序規(guī)范化、方式成熟化和履職專業(yè)化的優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)各種協(xié)商渠道的協(xié)同配合，因地制宜推進(jìn)協(xié)商內(nèi)容和協(xié)商形式的創(chuàng)新。

最后，以協(xié)商民主提升基層治理效能需要重點(diǎn)聚焦基層協(xié)商的民生取向，兼顧協(xié)商程序和治理效果以回應(yīng)人民訴求。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“人民群眾是社會(huì)主義協(xié)商民主的重點(diǎn)。要按照協(xié)商于民、協(xié)商為民的要求，大力發(fā)展基層協(xié)商民主，重點(diǎn)在基層群眾中開展協(xié)商。”[6]基層協(xié)商是以協(xié)商民主提升基層治理效能、推動(dòng)協(xié)商民主機(jī)制與基層民主制度相結(jié)合的主要抓手和基本錨點(diǎn)。聚焦基層協(xié)商的民生取向，既是踐行實(shí)現(xiàn)、維護(hù)和發(fā)展最廣大人民根本利益的協(xié)商民主理念的體現(xiàn)，也是應(yīng)對(duì)基層治理主體多元、利益分化難題、增強(qiáng)基層治理效能的應(yīng)有之義。聚焦基層協(xié)商的民生取向，意味著以協(xié)商民主提升基層治理效能要探索創(chuàng)建有效的協(xié)商方法，積極搭建議事協(xié)商平臺(tái)，以人民滿意為標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一協(xié)商程序和治理效果，及時(shí)回應(yīng)人民訴求。一方面，推動(dòng)政協(xié)協(xié)商和基層協(xié)商有效銜接，創(chuàng)新“現(xiàn)場(chǎng)協(xié)商”“開門協(xié)商”“入戶協(xié)商”等方法，發(fā)揮人民政協(xié)協(xié)商經(jīng)驗(yàn)豐富、渠道暢通的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)政協(xié)協(xié)商的共識(shí)向基層傳遞和基層協(xié)商中共性問題向頂層傳輸?shù)碾p向互動(dòng)。另一方面，在推進(jìn)包括協(xié)商議題、協(xié)商主體、協(xié)商方式、協(xié)商規(guī)則、協(xié)商成果在內(nèi)的整體協(xié)商過程優(yōu)化的同時(shí)，健全協(xié)商成果的進(jìn)度追蹤與監(jiān)督辦理機(jī)制，確保協(xié)商成果及時(shí)轉(zhuǎn)化為治理措施，讓人民群眾聽得到動(dòng)靜、看得見效果、感受到變化。

以協(xié)商民主提升基層治理效能的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)

以協(xié)商民主提升基層治理效能，不僅需要清晰把握其實(shí)質(zhì)要義，也要深入認(rèn)識(shí)其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。黨的十八大以來，我國(guó)基層治理在理論和實(shí)踐方面取得長(zhǎng)足進(jìn)展和重大突破。黨中央提出實(shí)現(xiàn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的主要目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)要建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的基層治理共同體。建設(shè)共建共治共享的基層治理共同體，關(guān)鍵在于立足超大規(guī)模國(guó)家的基本國(guó)情、保證人民依法行使參與和管理基層社會(huì)事務(wù)的權(quán)力，這離不開黨對(duì)基層治理的全面領(lǐng)導(dǎo)和基層民主制度的建設(shè)。習(xí)近平總書記指出：“在我們這個(gè)人口眾多、幅員遼闊的社會(huì)主義國(guó)家里，關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重大問題，在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行廣泛協(xié)商，體現(xiàn)了民主和集中的統(tǒng)一。”[7]協(xié)商民主源于中華優(yōu)秀傳統(tǒng)政治文化，在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行革命、建設(shè)和改革的過程中不斷完善，具有深厚的文化基礎(chǔ)、理論基礎(chǔ)、實(shí)踐基礎(chǔ)和制度基礎(chǔ)，與基層治理的多維特征以及基層治理現(xiàn)代化的目標(biāo)要求高度契合。以協(xié)商民主提升基層治理效能在制度先進(jìn)性、人民主體性、過程復(fù)合性、效能真實(shí)性方面具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。

首先，協(xié)商民主既堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，又發(fā)揮各方面的積極作用，以協(xié)商民主提升基層治理效能有助于實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)的統(tǒng)一，體現(xiàn)出制度先進(jìn)性的優(yōu)勢(shì)。改革開放四十余年來我國(guó)創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定這“兩大奇跡”，但仍不可避免地存在社會(huì)利益的多樣化現(xiàn)象，這在基層體現(xiàn)得尤為明顯，給基層治理帶來了較大挑戰(zhàn)。無論是協(xié)商民主還是基層治理，堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)都是重要內(nèi)容和必然要求。只有堅(jiān)持和加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)基層治理的領(lǐng)導(dǎo)，才能為基層治理現(xiàn)代化提供正確的方向指引和強(qiáng)有力的政治保證。在此意義上，協(xié)商民主既堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，又可以妥善應(yīng)對(duì)基層不同利益群體因立場(chǎng)或觀念分歧而導(dǎo)致的矛盾和沖突，為基層治理效能轉(zhuǎn)化提供了強(qiáng)有力的政治制度保障，實(shí)現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)與各領(lǐng)域協(xié)調(diào)的有機(jī)統(tǒng)一，體現(xiàn)出協(xié)商民主機(jī)制與基層治理相結(jié)合的制度先進(jìn)性優(yōu)勢(shì)。一方面，中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，黨對(duì)基層治理的全面領(lǐng)導(dǎo)，確保基層協(xié)商過程始終將人民的整體利益作為“針”，牽引起基層不同群體和個(gè)人利益的多根“線”。另一方面，基層治理過程中的協(xié)商本就蘊(yùn)含保障每個(gè)人的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)等基本政治權(quán)利的涵義，這促使不同群體和個(gè)人在基層協(xié)商過程中能夠充分發(fā)表意見、表達(dá)利益關(guān)切，由此在保障人民根本利益、整體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的前提下兼顧不同群體、不同領(lǐng)域、不同類別的利益。

其次，協(xié)商民主既尊重人民主體地位，又貫徹民主集中制的組織原則，以協(xié)商民主提升基層治理效能有助于實(shí)現(xiàn)民主與集中的統(tǒng)一，反映了人民主體性的優(yōu)勢(shì)。社會(huì)主義協(xié)商民主是在決策之前和決策實(shí)施之中開展廣泛協(xié)商并努力形成共識(shí)的重要民主形式，通過將不同意見建議納入決策過程，協(xié)商民主可以有效匯聚民意民智，提高決策的科學(xué)化水平。以協(xié)商民主提升基層治理效能，意味著涉及基層群眾利益的重要決定要經(jīng)過基層群眾的廣泛商量，發(fā)揮基層黨組織、政府等治理主體的保障作用，協(xié)調(diào)好民主與集中的關(guān)系。一方面，協(xié)商民主在基層具有深厚的文化和實(shí)踐基礎(chǔ)，合理運(yùn)用并創(chuàng)新基層協(xié)商的有效做法和成功經(jīng)驗(yàn)，依法有序開展“有事好商量”實(shí)踐，有益于保障人民群眾在基層政治生活和社會(huì)生活中持續(xù)參與、表達(dá)意見的具體權(quán)利，真正做到實(shí)現(xiàn)和發(fā)展基層群眾的切身利益。另一方面，基層黨組織和政府等基層治理主體在廣泛聽取和吸收群眾意見建議的基礎(chǔ)上，作出符合最大多數(shù)人意愿的政策決定和事務(wù)安排，不折不扣地加以貫徹落實(shí)并定期反饋進(jìn)度，有效避免了議而不決、決而不行、行而不果的基層治理難題。

再次，協(xié)商民主既立足基層治理利益多樣化的現(xiàn)實(shí)，也踐行團(tuán)結(jié)和諧的主題，以協(xié)商民主提升基層治理效能有助于凝聚共識(shí)，彰顯了過程復(fù)合性的優(yōu)勢(shì)。中國(guó)式現(xiàn)代化的一項(xiàng)基本任務(wù)在于通過制度與機(jī)制整合多樣的社會(huì)利益偏好，使全體人民廣泛、真實(shí)、有效地參與民主政治過程。習(xí)近平總書記指出：“人民通過選舉、投票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進(jìn)行充分協(xié)商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是中國(guó)社會(huì)主義民主的兩種重要形式。”[8]與選舉民主即時(shí)性投票、單向度交互、被動(dòng)式參與的特點(diǎn)相比，協(xié)商民主能夠在很大程度上達(dá)到主動(dòng)式參與、網(wǎng)絡(luò)化交互、過程性監(jiān)督的效果，并且可與民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等基層治理環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和深度嵌合。一方面，協(xié)商民主致力于使不同群體和個(gè)人的聲音能夠表達(dá)出來并且被聽見，通過基層群眾之間自由平等的交流和對(duì)話，保障不同階層的群體特別是社會(huì)弱勢(shì)群體擁有發(fā)聲的機(jī)會(huì)，使治理決策過程的考慮盡可能全面、科學(xué)。另一方面，基層協(xié)商的過程往往是反復(fù)靈活且動(dòng)態(tài)調(diào)適的，圍繞一件事情開展多輪次對(duì)話討論，盡可能地在離散化的民意中探尋利益共識(shí)，為治理政策的執(zhí)行營(yíng)造和諧友好的氛圍并提供認(rèn)同支持。

最后，協(xié)商民主既注重基層治理的協(xié)商過程，也關(guān)心基層協(xié)商的實(shí)際效果，以協(xié)商民主提升基層治理效能有助于實(shí)現(xiàn)過程與成果的統(tǒng)一，展現(xiàn)了效能真實(shí)性的優(yōu)勢(shì)。習(xí)近平總書記指出：“我國(guó)全過程人民民主實(shí)現(xiàn)了過程民主和成果民主、程序民主和實(shí)質(zhì)民主、直接民主和間接民主、人民民主和國(guó)家意志相統(tǒng)一，是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，是最廣泛、最真實(shí)、最管用的民主。”[9]基層群眾自治作為我國(guó)全過程人民民主的一項(xiàng)重要制度安排和民主實(shí)踐，其主要內(nèi)容是人民群眾在基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，依法實(shí)行自我管理、自我服務(wù)、自我教育和自我監(jiān)督。協(xié)商民主是基層群眾自治的重要方式，基層群眾在涉及切身利益的事項(xiàng)上開展多種形式協(xié)商，可以協(xié)調(diào)利益、化解矛盾、促進(jìn)治理。提升基層治理效能不僅要切實(shí)保障人民群眾有序參與基層治理過程，而且要保證基層事務(wù)的最終決策必須得到人民群眾的認(rèn)可和同意，通過統(tǒng)合治理過程和治理結(jié)果來達(dá)成基層治理的效能目標(biāo)。一方面，在基層治理過程中運(yùn)用協(xié)商民主形式，有益于聚焦“協(xié)商什么”“誰來協(xié)商”“如何協(xié)商”等關(guān)鍵程序，優(yōu)先將群眾急難愁盼的事項(xiàng)納入?yún)f(xié)商議程，在參與協(xié)商主體方面盡可能覆蓋利益相關(guān)方、職能部門代表及其他人員，并且嚴(yán)格遵循協(xié)商前摸透情況、協(xié)商中有序表達(dá)、協(xié)商后督促落實(shí)的協(xié)商議事流程。另一方面，以協(xié)商民主提升基層治理效能，有益于在基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，明確主辦部門和其他職能部門的責(zé)任歸屬，通過跟蹤監(jiān)督、進(jìn)度反饋、檢查落實(shí)等方式重點(diǎn)推動(dòng)協(xié)商結(jié)果的落地生效。

以協(xié)商民主提升基層治理效能的機(jī)制建構(gòu)

基層治理在國(guó)家治理和發(fā)展中的基礎(chǔ)性地位表明，基層治理效能提升關(guān)乎中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)全局以及全面深化改革總目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。協(xié)商民主作為推進(jìn)基層改革順利開展與促進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的重要形式，其機(jī)制創(chuàng)新、實(shí)踐探索、經(jīng)驗(yàn)?zāi)毷翘嵘鶎又卫硇艿挠行ПＵ稀Ｒ詤f(xié)商民主提升基層治理效能，需要聚焦于協(xié)商民主的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)和基層治理的多維特征，著力破解深層次體制機(jī)制障礙，健全完善聯(lián)系社會(huì)機(jī)制、協(xié)商監(jiān)督機(jī)制、渠道協(xié)同機(jī)制與成果落實(shí)機(jī)制。

首先，以協(xié)商民主提升基層治理效能需要發(fā)揮基層政協(xié)專門協(xié)商機(jī)構(gòu)作用，強(qiáng)化聯(lián)系社會(huì)機(jī)制。從國(guó)家縱向治理各層級(jí)的功能來看，基層是貫徹落實(shí)黨中央決策部署和服務(wù)群眾的“最后一公里”，基層治理事項(xiàng)多與群眾日常生活息息相關(guān)，能夠?qū)θ罕娗猩砝娈a(chǎn)生更為實(shí)質(zhì)和顯著的影響，因此提升基層治理效能實(shí)質(zhì)上是貫徹黨的群眾路線、做好黨的群眾工作的體現(xiàn)。以協(xié)商民主提升基層治理效能，有益于更好滿足基層群眾的利益訴求和政治參與意愿，加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)基層社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，以黨的自我革命引領(lǐng)社會(huì)革命。作為社會(huì)主義協(xié)商民主的專門協(xié)商機(jī)構(gòu)，人民政協(xié)擁有一套相對(duì)完整的協(xié)商民主制度程序和實(shí)踐規(guī)范，能夠較為廣泛和全面地反映社情民意。以協(xié)商民主提升基層治理效能需要發(fā)揮基層政協(xié)專門協(xié)商機(jī)構(gòu)作用，利用好基層政協(xié)成熟化、制度化的平臺(tái)優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化聯(lián)系社會(huì)機(jī)制，使基層治理各項(xiàng)事務(wù)能夠最大程度地回應(yīng)群眾訴求、符合群眾期盼、滿足群眾需求。一方面，基層政協(xié)要鞏固和完善政協(xié)委員聯(lián)系群眾、協(xié)商議事、提案工作、考察調(diào)研等制度機(jī)制，以多種形式深入人民群眾、了解社會(huì)關(guān)切、收集民意信息，為基層決策提供智力支持，增強(qiáng)基層協(xié)商的有效性和真實(shí)性。另一方面，基層黨組織和政府要加強(qiáng)與基層政協(xié)的協(xié)同合作，借助基層政協(xié)代表性較強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)，探索主動(dòng)聯(lián)系群眾和群眾參與治理的雙向互動(dòng)機(jī)制，提高基層治理的服務(wù)供給與社會(huì)需求的匹配程度，使基層群眾的合理訴求得以順利納入政策議程。

其次，以協(xié)商民主提升基層治理效能需要加大基層治理過程中協(xié)商式監(jiān)督的力度，完善協(xié)商監(jiān)督機(jī)制。在基層治理的話語背景下，協(xié)商式監(jiān)督通常是指基層群眾針對(duì)涉及自身利益的實(shí)際問題解決落實(shí)情況以及基層黨組織和政府部門工作人員的工作等，通過提出意見建議、參加督辦會(huì)議、參與現(xiàn)場(chǎng)問政等方式進(jìn)行監(jiān)督。協(xié)商式監(jiān)督來源于人民政協(xié)民主監(jiān)督的主要職能，在協(xié)商民主與基層治理相互融匯的過程中得到更進(jìn)一步拓展。與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督這類規(guī)定嚴(yán)格、程序嚴(yán)明、處置嚴(yán)肅的監(jiān)督形式相比，協(xié)商式監(jiān)督更具生活化和接地氣的一面，即協(xié)商式監(jiān)督以實(shí)現(xiàn)維護(hù)、發(fā)展和實(shí)現(xiàn)基層群眾的利益為導(dǎo)向，更加聚焦對(duì)治理事項(xiàng)的監(jiān)督，強(qiáng)調(diào)通過群眾與治理主體的對(duì)話協(xié)商、溝通交流來推動(dòng)事情的及時(shí)有效辦理。基層協(xié)商以聚焦民生取向和解決民生實(shí)事為實(shí)質(zhì)要義，通過完善協(xié)商監(jiān)督機(jī)制來推動(dòng)基層事務(wù)的高效治理，構(gòu)建了以協(xié)商民主提升基層治理效能的長(zhǎng)效機(jī)制。一方面，基層治理主體需要摸清協(xié)商式監(jiān)督的獨(dú)特屬性和特色優(yōu)勢(shì)，著力構(gòu)建基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的、以基層政協(xié)為平臺(tái)、以政協(xié)委員和基層群眾為主體、相關(guān)職能部門和責(zé)任單位代表共同參與的協(xié)商式監(jiān)督機(jī)制，提升基層治理的政策執(zhí)行力。另一方面，要順應(yīng)基層網(wǎng)格化治理的趨勢(shì)，推動(dòng)協(xié)商式監(jiān)督的陣地前移和力量下沉，優(yōu)化基層政協(xié)委員的組成單元和基層協(xié)商的組織方式，讓基層群眾便捷掌握工作進(jìn)度和治理動(dòng)態(tài)，調(diào)動(dòng)起基層群眾參與治理的主體性和能動(dòng)性，增強(qiáng)基層治理的活力和動(dòng)能。

再次，以協(xié)商民主提升基層治理效能需要增進(jìn)各類制度化協(xié)商渠道的協(xié)同，構(gòu)建渠道協(xié)同機(jī)制。經(jīng)過長(zhǎng)期發(fā)展和不斷完善，我國(guó)探索形成了涵蓋政黨、人大、政府、政協(xié)、人民團(tuán)體、基層以及社會(huì)組織等各類主體的制度化協(xié)商渠道，協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展取得了實(shí)質(zhì)進(jìn)展和可觀成效，為大力開展社會(huì)主義協(xié)商實(shí)踐、營(yíng)造和諧友好政治氛圍、展現(xiàn)社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)提供了重要保證。一方面，各類協(xié)商渠道在治理資源和功能效果方面存在現(xiàn)實(shí)差異，需要從縱向治理的視角出發(fā)，加強(qiáng)基層協(xié)商與政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商等協(xié)商渠道的銜接配合，構(gòu)建起以基層協(xié)商為基底、政協(xié)協(xié)商為中樞、人大和政府協(xié)商為主干、政黨協(xié)商為統(tǒng)領(lǐng)的縱向協(xié)商體系，暢通基層群眾訴求轉(zhuǎn)化為政策議程并上升為國(guó)家意志的路徑。另一方面，在基層治理的場(chǎng)域內(nèi)，各類制度化協(xié)商渠道通過設(shè)立工作機(jī)構(gòu)或建立聯(lián)系機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了向基層的延伸和鋪展，面對(duì)相同的基層事務(wù)或公共問題，不同制度化協(xié)商渠道同樣面臨著協(xié)同需求。這需要在基層治理過程中促進(jìn)各種協(xié)商渠道的協(xié)同合作，探索聯(lián)合協(xié)商機(jī)制，拓寬群眾通過協(xié)商參與基層治理的渠道，提高基層協(xié)商的覆蓋面和影響力。

最后，以協(xié)商民主提升基層治理效能需要關(guān)注基層協(xié)商成果的及時(shí)轉(zhuǎn)化生效，完善成果落實(shí)機(jī)制。協(xié)商成果落實(shí)機(jī)制是指在深度協(xié)商互動(dòng)的基礎(chǔ)上達(dá)成共識(shí)性決定后，通過回訪、視察、調(diào)研、座談等方法對(duì)協(xié)商成果的辦理落實(shí)進(jìn)行跟蹤問效，做好協(xié)商的“后半篇文章”。完善協(xié)商成果落實(shí)機(jī)制是推動(dòng)協(xié)商民主機(jī)制與基層治理有效銜接的必然要求。基層協(xié)商成果的落地生效是衡量基層治理效能的重要指標(biāo)，其不僅取決于基層工作者的能力素質(zhì)以及基層黨組織和政府等基層治理主體的重視程度與推進(jìn)力度，同樣有賴于協(xié)商成果落實(shí)機(jī)制的不斷完善。在基層治理過程中完善協(xié)商成果的落實(shí)機(jī)制，要側(cè)重協(xié)商過程的成果追蹤轉(zhuǎn)化，確保在決策之前和決策實(shí)施之中的協(xié)商成果能夠及時(shí)反映到執(zhí)行過程中，同時(shí)要注重事后環(huán)節(jié)協(xié)商成果的采納、反饋和落實(shí)。一方面，要在基層治理過程中推動(dòng)協(xié)商與決策的有機(jī)互動(dòng)，決策前發(fā)揮協(xié)商匯聚智識(shí)、凝聚共識(shí)的作用，決策實(shí)施之中突出協(xié)商的規(guī)避失誤、糾正偏差的功能，提升基層決策的民主化科學(xué)化水平。另一方面，積極探索并創(chuàng)新協(xié)商后跟蹤問效的途徑和方法，及時(shí)向群眾公開協(xié)商成果的采納情況，反饋協(xié)商結(jié)果的推進(jìn)程度，以成果的采納和落實(shí)優(yōu)化基層協(xié)商質(zhì)量，形成過程與結(jié)果相輔相成、相得益彰的良性循環(huán)。

（本文系吉林大學(xué)人民政協(xié)理論專項(xiàng)研究課題“數(shù)字民主視域中人民政協(xié)協(xié)商治理的理論與實(shí)踐研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：2023ZX02001）

注釋

[1][5]《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》，2024年7月22日，第1版。

[2][6][7]習(xí)近平：《在慶祝中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議成立65周年大會(huì)上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》，2014年9月21日，第2版。

[3]《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》，2013年11月16日，第1版。

[4]習(xí)近平：《關(guān)于〈中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定〉的說明》，《人民日?qǐng)?bào)》，2024年7月22日，第1版。

[8][9]習(xí)近平：《論堅(jiān)持人民當(dāng)家作主》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2021年，第98、336頁。

責(zé) 編∕ ∕韓 拓   美 編∕周群英

Enhancing the Efficiency of Grassroots Governance Through Consultative Democracy

Ma Xuesong

Abstract: Enhancing the efficiency of grassroots governance through consultative democracy, and organically combining the improvement of consultative democratic mechanisms with the strengthening of grassroots democratic systems, is a necessary choice for further comprehensive deepening of reforms and advancing Chinese modernization. The essential significance of enhancing grassroots governance efficiency through consultative democracy lies in: standing on the backdrop of deepening reforms, grasping the multi-dimensional characteristics of grassroots governance, following the development trends of consultative democracy, and focusing on people's livelihood orientation in grassroots consultations, thereby promoting mutual integration and promotion between consultative democracy and grassroots governance. Enhancing grassroots governance efficiency through consultative democracy aligns closely with the goals of grassroots governance modernization, demonstrating unique advantages of institutional advancement, people-centricity, process complexity, and genuine effectiveness. In conjunction with reform deployments during the critical period of comprehensively advancing national strength building and the great rejuvenation of the Chinese nation, establishing a long-term mechanism to enhance grassroots governance efficiency through consultative democracy requires improving social connection mechanisms, consultative supervision mechanisms, channel coordination mechanisms, and outcome implementation mechanisms.

Keywords: consultative democracy, grassroots governance, governance efficiency, mechanism construction