作者：鐘鈺（中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所研究員）

2023年中央農(nóng)村工作會議提出“探索建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補償機制”，這是立足國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局、著眼保障國家糧食安全和促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的新探索。2024年中央農(nóng)村工作會議進(jìn)一步提出“啟動實施中央統(tǒng)籌下的糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補償”。糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補償?shù)膶嵸|(zhì)是確保主產(chǎn)區(qū)在糧食生產(chǎn)中的貢獻(xiàn)得到合理回報，強化主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)保障糧食安全的共同責(zé)任。

2003年，財政部印發(fā)《關(guān)于改革和完善農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)若干政策措施的意見》，劃定13個省（自治區(qū)）為糧食主產(chǎn)區(qū)。2004年，全國農(nóng)業(yè)和糧食工作會議進(jìn)一步確定主產(chǎn)區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)和主銷區(qū)的區(qū)域劃分。自此，主產(chǎn)區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)和主銷區(qū)的區(qū)域版圖正式確立。2004年至2023年糧食主產(chǎn)區(qū)糧食產(chǎn)量占全國糧食總產(chǎn)量的比重由72.67%提高到77.90%，這期間糧食產(chǎn)量增量的88.77%由主產(chǎn)區(qū)生產(chǎn)；主銷區(qū)糧食播種面積減少2693萬畝，糧食產(chǎn)量比重由7.35%下降至4.30%，2023年常住人口糧食人均產(chǎn)量比全國低396公斤。由于種糧比較收益低、糧食對財政貢獻(xiàn)小，主產(chǎn)區(qū)往往面臨糧食生產(chǎn)越多、經(jīng)濟(jì)發(fā)展越滯后的困境，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對緩慢也導(dǎo)致主產(chǎn)區(qū)民生事業(yè)欠賬較多、跟不上。國家為扶持糧食主產(chǎn)區(qū)出臺了一系列政策舉措，但僅靠國家縱向利益補償是不夠的，有必要在不斷完善縱向利益補償機制的同時，進(jìn)一步加大補償力度，建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補償機制。

實行糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補償，有利于雙向互動共同保障糧食安全。省際橫向利益補償進(jìn)一步壓實了主銷區(qū)保障糧食安全的責(zé)任，讓保障糧食安全逐步轉(zhuǎn)變成地方自覺行為。一方面，促使主銷區(qū)抓好本區(qū)域糧食生產(chǎn)、流通、儲備，努力提高自給水平和保障能力；另一方面，對主產(chǎn)區(qū)進(jìn)行必要的利益補償，支持主產(chǎn)區(qū)多種糧、多打糧。

人們可能會想，從市場上購糧已付費，為何還要對主產(chǎn)區(qū)進(jìn)行補償？糧食是商品，如果糧價能完全反映其真實價值是不需額外補償?shù)模捎诩Z食具有基礎(chǔ)性和外部性特征，應(yīng)用范圍廣、影響程度大，加之全社會對糧食價格比較敏感，國家不斷調(diào)控糧食市場，保持糧價穩(wěn)定，導(dǎo)致糧食價格與價值會有偏離。同時，對主產(chǎn)區(qū)的補償更是對種糧機會成本的補償。主銷區(qū)從主產(chǎn)區(qū)調(diào)糧食，一定意義上相當(dāng)于調(diào)耕地、調(diào)水資源，也相當(dāng)于調(diào)走了其他高效產(chǎn)業(yè)的發(fā)展機會，所以需要對主產(chǎn)區(qū)進(jìn)行相應(yīng)補償。

上世紀(jì)八九十年代，沿海主銷區(qū)在改革開放中率先崛起，經(jīng)過多年發(fā)展，長三角、珠三角已成為我國重要的經(jīng)濟(jì)增長極，擁有資本、技術(shù)、裝備優(yōu)勢，具備和主產(chǎn)區(qū)開展多方位合作的條件。目前，糧食產(chǎn)銷區(qū)省際合作大多采用訂單農(nóng)業(yè)、異地存儲等形式，深層次合作不多。而江蘇省內(nèi)的糧食主要消費區(qū)域蘇南和省內(nèi)糧食主要產(chǎn)地蘇北開展的南北結(jié)對幫扶合作具有典型意義，其區(qū)域間糧食產(chǎn)銷合作探索，可為省際間產(chǎn)銷區(qū)合作提供借鑒。蘇南蘇北利用相關(guān)幫扶合作平臺，建立糧食產(chǎn)銷對接機制，蘇南在蘇北建立優(yōu)質(zhì)稻谷小麥保供基地，保障了蘇南糧食供應(yīng)，提升了全省糧食安全水平。這種合作模式不僅是要素的對接，更推動了產(chǎn)業(yè)的重構(gòu)。蘇州和宿遷合作建設(shè)蘇州宿遷工業(yè)園，園區(qū)圍繞電子信息、精密機械、新能源新材料三大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)形成產(chǎn)業(yè)集群，以占宿遷0.16%的土地，完成全市6.7%的規(guī)模以上工業(yè)增加值和37.5%的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值，工業(yè)全員勞動生產(chǎn)率、工業(yè)增加值率、單位工業(yè)增加值能耗指標(biāo)居全市首位。蘇州宿遷工業(yè)園有力促進(jìn)了區(qū)域共同發(fā)展，加快了蘇北工業(yè)化進(jìn)程。

我國在流域生態(tài)保護(hù)上采用省際橫向補償?shù)姆绞剑Z食流向是發(fā)散的。實行糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補償涉及產(chǎn)銷區(qū)利益重大調(diào)整，離不開中央的統(tǒng)籌部署，并推動產(chǎn)銷區(qū)之間的積極互動合作。要在中央統(tǒng)籌安排下，引導(dǎo)主銷區(qū)主動參與主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)基地、倉儲設(shè)施、加工園區(qū)、網(wǎng)絡(luò)營銷、物流運輸?shù)慕ㄔO(shè)，變“供需合作”為“供應(yīng)鏈合作”。同時，拓寬產(chǎn)銷區(qū)之間的利益補償形式。利益補償并不等同于簡單的資金補貼，也包含了產(chǎn)銷區(qū)間科技、人才、醫(yī)療、教育等多方面的合作補償，要通過幫助主產(chǎn)區(qū)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)其經(jīng)濟(jì)社會全方位高質(zhì)量發(fā)展。