湖南省湘潭市雨湖區和平街道杉山社區，社區食堂的工作人員將午餐送到一名腿腳不便的老人家中。新華社發
山東省鄆城縣潘渡鎮一家醫養中心，工作人員在照護老人。新華社發
浙江省寧波市是全國首批長期護理保險國家試點城市之一。圖為寧波市鎮海區醫護人員為失能老人提供護理服務。新華社發
河北省隆化縣一家康養服務中心。新華社發
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【研究報告】
隨著我國人口結構出現顯著變化，老齡人口日益增多，高齡老人尤其是失能老人的長期照料問題，成為社會廣泛關注和很多家庭正在面臨的難題。根據黨的二十大和二十屆三中全會作出的建立長期護理保險制度的要求，今年的《政府工作報告》再次強調“加快建立長期護理保險制度”，這意味著，經過九年試點之后，長期護理保險制度已呼之欲出。長期護理保險被稱為繼基本養老、醫療、失業、工傷和生育保險之后，我國社會保障體系中的“第六險”。屆時，我國將建成世界上覆蓋人數最多、制度規模最大的多層次社會保障體系。
《光明日報》（ 2025年03月27日 07版）
有效提升生活質量顯著減輕家庭負擔
長期護理保險是為因年老、疾病或傷殘導致的長期失能和失智人員的基本生活照料和與之密切相關的醫療護理提供服務或資金保障的社會保險制度。據民政部等六部門2021年開展的第五次中國城鄉老年人生活狀況抽樣調查，我國老年人失能率為11.6%，全國失能老年人約為3500萬人。在全國范圍建立長期護理保險的目的，是通過社會分擔機制應對人口老齡化帶來的社會風險，完善社會保障體系的“治療—康復—護理”完整保障鏈：在個人層面，保障失能后的生活質量與尊嚴，防止老年人因失能陷入“老年貧困”；在家庭層面，避免陷入“一人失能，全家失衡”，降低家庭財務風險和照護壓力；在社會層面，完善老齡化社會的“安全網”，維護社會和諧穩定。
從世界范圍的社會保險“大家庭”來看，與養老和醫療保險等其他各項社會保險相比，長期護理保險是一個“新成員”，其歷史只有幾十年的時間，且目前全球建立獨立長期護理保險的國家只有六個，可借鑒的經驗和做法較少。2016年，我國在15個城市和兩個重點聯系省份進行長期護理保險制度試點，2020年第二批14個城市進入試點范圍，并對參保對象和保障范圍、資金籌集、待遇支付、基金管理、服務管理和經辦管理等進一步規范。現在已有49個試點城市長期護理需求得到了有效保障。截至2024年底，長期護理保險參保人數超過1.8億人，累計享受待遇人數超過260萬人，基金支出累計超過800億元，年人均減負約1.4萬元。經過九年探索，我國長期護理保險從零開始起步，其社會影響力越來越大，逐漸被廣泛認可，為失能老年人又建立起一道風險屏障，使“機構不能醫、醫院不能養、家庭無力護”的困局在一定程度上得到了解決，成為應對人口老齡化和社會保障體系建設中的一項重要制度。長期護理保險制度不僅提升了失能老年人的生存質量和生活尊嚴，還減輕了所在家庭的經濟和精神負擔，減輕了家屬的生活照料負擔，提高了家庭的福祉水平。
與此同時，其市場溢出效應開始顯現，產業生態鏈正在形成。目前，全國建立長期護理保險定點服務機構超過8000家，護理服務人員規模達30多萬人，試點地區增加了相關崗位和就業機會，促成“長期照護師”（健康照護師）納入國家職業分類大典，催生了失能護理及其培訓產業、失能等級評估機構和行業，促進了康復器械生產和租賃產業、健康養老與康復服務產業的發展，撬動了約600億元社會資本的投入。大部分試點城市積極推進長期護理保險服務的社會化、市場化、產業化運作，將各項長期護理服務的提供委托給市場機構，培育出越來越多的市場主體。例如，上海市連鎖化、品牌化、規模化社區居家服務機構相繼涌現，全市各類定點護理服務機構達1240家，護理員數量近6萬人。再如，江蘇南通在推行長期護理保險時注重對各市場主體的協議管理、考核管理、信用管理等配套制度建設，在確保機構服務質量的同時，建立起輔助器具的研發、生產、租賃的產業園和產業鏈，既可滿足不同層次社會需求，又能減少醫保基金的壓力，還可增加勞動就業機會。
試點地區制度差異化問題亟待破解
由于啟動試點的政策文件內容較為簡潔，只對長期護理保險制度的輪廓作出原則規定，允許各試點城市因地制宜，根據其不同的經濟發展水平、醫保基金支付能力等實際情況自行設計制度，即使在同一省內，試點城市長期護理保險政策的制定、落地和執行過程也帶有明顯的地域色彩，在服務方式的供給結構、服務項目的側重比例、城鎮和農村兩大制度板塊的覆蓋邊界等制度設計上，以及運行模式、保障模式、籌資模式、經辦模式的選擇上，各試點地區做法表現出明顯的多樣性。
例如，試點地區長期護理保險的制度定位各不相同：一是在服務方式的供給上，形成了居家上門、入住機構、提供現金給付（親屬照護）等三種服務方式的不同組合；二是在服務項目的側重比例上，出現了以基本生活照料為主、以醫療護理服務為主、基本生活照料和醫療護理服務兼顧的三種情況；三是在兩大制度板塊的覆蓋邊界上，形成了覆蓋城鎮職工、城鎮居民、城鎮職工+城鄉居民參保人群等三種模式。
再如，各地長期護理保險的模式選擇存在明顯差異：一是在運行模式選擇上，存在著城鄉統一模式、城鄉分立模式、混合模式等；二是在保障模式選擇上，存在著窄口徑保障（僅保障重度失能人員）、中口徑保障（保障重度和中度失能人員）、寬口徑保障（覆蓋所有失能人員和失智人員）等三種模式；三是在籌資模式選擇上，形成了醫保基金劃出（主要代表單位繳費）、財政補助（為居民繳費進行配比或代表單位繳費）、個人賬戶劃出（代表個人繳費）、居民個人繳費等四個主要籌資渠道；四是在經辦模式選擇上，逐漸形成了以上海為代表的政府經辦模式、以青島為代表的專項委托模式、以成都為代表的部分委托模式和以南通為代表的全面委托模式。
長期護理保險在試點之初采取的是簡單易行的方式，即并未建立一個獨立的長期護理保險制度，而是將其“搭載”在醫保制度上。因此，在長期護理保險制度的頂層設計中許多重大問題尚未明確，政策供給仍存在空白，制度設計整體性、統一性和系統性還不夠，隨著時間的推移，各試點城市長期護理保險政策具體執行過程中的差異化趨勢日益明顯。為此，國家醫保局正在會同有關部門，以建立獨立險種、制度覆蓋全民、政策規范統一、契合我國國情為目標，在全國探索加快建立長期護理保險制度。
加快建立長期護理保險制度的一些原則
建立長期護理保險制度是黨中央、國務院為應對人口老齡化、健全社會保障體系作出的一項重要部署。在長期護理保險推向全國之際，須著重以下幾個方面：服務方式的供給結構中應以現場服務為主，現金給付為輔，防止將長期護理保險作為“第二養老金”一發了之；厘清長期護理保險與基本醫療保險的邊界，長期護理保險的服務規范應以基本生活照料為主，醫療護理項目為輔；長期護理保險制度在向城鄉居民進行拓展的進程中，相應的現場服務項目也應能夠逐漸隨之“觸達”和“下沉”至農村偏遠山區。在總結試點城市制度運行經驗基礎上，在頂層設計中強調其財務可持續性，加強其制度公平性，特別是應堅持以下原則。
一是堅持摸著石頭過河和加強頂層設計相結合。習近平總書記指出，“社會保障體系建設要堅持國家頂層設計，做到全國一盤棋”。摸著石頭過河的優勢是啟動程序快捷簡便，具有廣泛性、包容性、靈活性等特點，在經過若干年局部的適用性、實證性、創新性的檢驗之后，應及時自上而下地在全國范圍統一制度，以防止差異化政策導致路徑依賴。九年來各城市的試點提供了足夠多的數據和思考，應抓住時間機會窗口，盡快出臺統一的頂層設計。
二是堅持盡力而為、量力而行。長期護理保險試點九年來的實踐是堅持以人民為中心的發展思想的真實寫照。目前，獨立建立長期照護社會保險制度的國家大約有六個，根據建立的時間，它們依次是荷蘭、以色列、德國、盧森堡、日本、韓國，按2015年不變價格計算，這六個國家在當初建立長期護理保險制度時人均GDP已達3.4萬美元。相比之下，2024年中國人均GDP約1.35萬美元，中國式現代化是人口規模巨大的現代化、全體人民共同富裕的現代化，這意味著我們也面臨著老年失能群體規模巨大的嚴峻挑戰和一個也不能少的價值追求。尤其是，在未富先老的背景下建立起長期護理保險制度，充分顯示出“盡力而為、量力而行”的發展理念。
三是堅持服務于積極應對人口老齡化國家戰略。人口老齡化是今后較長一段時期內我國的基本國情，對我國經濟運行全領域、社會建設各環節、社會文化多方面乃至國家綜合實力和國際競爭力，都具有深遠影響，挑戰與機遇并存。因此，建立長期護理保險制度是應對人口老齡化的全局性、長期性的重大戰略和制度安排，須立足國情，創新思路。根據聯合國2024年發布的“世界人口預測”，到2035年和2050年我國老年人數量將從目前的3.0億分別達4.22億和5.04億，如按前述我國老年人失能率11.6%測算，失能和半失能老年人數量將從目前的3500萬人分別增加到4900萬和5850萬人。面對人口老齡化高峰和失能人口高峰的來臨，長期護理保險制度的擴容彈性和承受能力要預留出足夠的余地。
四是堅持階段性推進的策略。黨的二十大提出的兩步走戰略安排，即從2020年到2035年為第一階段，人均GDP達到中等發達國家水平，第二階段是2035年到本世紀中葉全面建成社會主義現代化強國。《國家積極應對人口老齡化中長期規劃》指出，到2035年，積極應對人口老齡化的制度安排更加科學有效；到本世紀中葉，與社會主義現代化強國相適應的應對人口老齡化制度安排成熟完備。考慮到人口老齡化的趨勢和試點地區的現狀，為實現試點地區與全國統一制度的平穩過渡和順利銜接，長期護理保險應采取階段性推進的策略，按照中央提出的戰略安排，采取分階段過渡的辦法向全國統一制度邁進。
（作者：鄭秉文，系中國社會科學院世界社保研究中心主任、政府管理學院教授；本文系國家社科基金重大項目“2035年我國多層次多支柱養老保險體系發展目標與現實路徑研究”階段性成果）
